文献

制度供给、制度质量与城市发展不平衡

—基于改革开放后288个城市发展差异的实证研究

深圳大学经济学院 马忠新、陶一桃

本文节选自《财政研究》2018年第6期

城市发展不平衡问题引起了全社会的广泛关注。然而，是什么因素造成了城市发展的巨大差异，却很难达成共识。我们的研究认为，中国改革开放的进程是以建立完善的市场经济体制为方向的制度变迁和制度创新过程。各城市的制度供给方向是降低制度成本，累计的制度供给影响现期制度成本，形成制度质量差异。

制度质量高的城市将获得“超额利润”，吸引包括物质资本、劳动、人力资本、技术等要素资源集聚和再生产，人均GDP增长迅速，实现了财富逆转成为发达城市。反之则人均GDP增长缓慢，甚至停滞。这种由于改革开放以来累计制度供给的差异所导致的制度质量差异，是目前城市之间发展不平衡的重要影响因素。

我们选择中国288个城市为研究对象，分为省会以上城市样本组和地市级城市样本组，进行了比较严密的实证检验，结果表明，无论是省会以上城市样本组，还是地市级城市样本组，制度质量对城市经济绩效的影响都非常显著，经济绩效的差异在很大程度上源于制度质量的差异。

而经济特区、沿海开放城市等特殊区域所享有的税收成本优势和东部沿海省份因比邻海洋而获得的海运成本优势，虽然在一定程度上影响一个城市的要素聚集，但从改革开放的较长期来看，这种优势不可持续且作用有限，其实证结果也不够显著。

“诉讼爆炸”的中国应对：基于W区法院近三十年审判实践的实证分析

四川大学法学院 左卫民

本文节选自《中国法学》2018年第4期

总体上看，自改革开放以来，中国的民商纠纷持续增长，并大量诉诸于法院，所谓的“诉讼爆炸”已经出现。随着中国社会转型向纵深发展、全面依法治国的深入展开以及公民权利意识的普遍化，未来还会涌现出更多的新型纠纷，法院所面临的案件数量還会持续增长。

第一，虽然中国法院在追求效率方面采取了不少措施并取得了相当成效，但到底哪些措施起了关键作用值得讨论。在人力资源不可能无限增加的情况下，未来应继续扩大简易程序与小额诉讼的适用范围，同时优化其他措施，使之发挥应有的作用。

第二，中国法院系统的科层制管理机制或者说管理型司法机制可能是很多应对措施作用发挥的重要媒介。审判管理的强化，尤其是目标考核的作用明显，究其原因，是因为目标考核与法官自己的薪酬、升迁挂钩，以此“倒逼”法官提高审判效率。这样的考核与考评在很大程度上正是依托科层制的管理模式运行的，一旦没有科层制作为组织基础，目标考核其实很难产生压力。

此外，法院系统可能普遍存在一个认识误区，即认为进入法院的案件就应该以正式程序来解决，应该通过对抗性的程序来解决，但是高度对抗化就意味着更加复杂、繁琐的程序以及更高的诉讼成本、更低的诉讼效率。

第三，中国法院的行政管理体制存在外部性过强与效率有限的问题。外部性是指法院具有的大量与审判活动无关的政治、行政功能及相应所耗费的资源。行政化可能造成中国司法过度管理或者不当管理。尤其是院长和行政部门领导有很多地方性的行政和政治事务，甚至包括维稳和招商引资，法院内部人员需要应对法院体系外的地方政府任务即非司法功能的管理事务，不必要地耗费了大量人财物。

第四，中国法院系统缺少成熟的人才培养机制。

激励与问责并重的政府考核之路

—改革开放40年来我国政府绩效评估的回顾与反思

南开大学周恩来政府管理学院 尚虎平

本文节选自《中国行政管理》2018年第8期

反思我国政府绩效评估实践来看，它还未纳入国家立法的范畴，还有着执法过程中“无法可依”的问题，也缺乏专业的职能机构来负责此项工作，尚未处理好“第三方评估”与“外行评价内行”问题。

首先，政府绩效评估作为政府行政执法行为的一种，目前依然缺乏国家层面的法律对其进行规制。政府绩效评估作为政府执法行为的一种，必须要有国家法律的授权、指导和规制，否则就存在着“无法可依”的问题，甚至会使得这项行政行为本身存在着违法风险。

其次，自中央到地方，我国缺乏专业的负责政府绩效评估工作的职能部门。虽然自改革开放之始中央就一直在通过各种制度、方法鼓励地方政府推进政府绩效评估工作，激发地方的积极性，但中央一直未明确指定具体负责这项工作的机构。随着政府绩效评估在各地的普及，其推动地方发展的功效逐渐显现，中央决定由中纪委监察部来负责这项工作。然而，随着中纪委监察部机构改革的推进，这项工作由于与它的专业使命差距过大被调整到中央编制委员会负责，但这项工作与中央编制委员会的专业职能也不相融，这使得该项工作依然缺乏专业职能机构负责。地方上的情形与此基本一致。

第三，未处理好“第三方评估”中“外行评价内行”问题。我国理论界和实践界对政府绩效评价普遍有一种误解，认为它可以截然不同地分为“内部评估”和“第三方评估”两种。在这种误解之下，我国由政府推动的绩效评估往往不采用“第三方评价”思维，在绩效评估实施中完全以政府内的公务人员作为评价执行者去实施各类绩效评估工作，但这往往受制于内部人员的知识结构、本位主义、上下级关系，使得绩效评估的功能难以完全发挥。而由政府外部所谓“第三方”发起的政府绩效评估中，又生硬地将政府工作人员排除在外，但这些评估机构本身并不了解现实中政府的运行情况，以致产生了“外行评价内行”的问题，最终使得绩效评估结果明显偏离了实际。

第四，“一票否决”指标泛滥，地方政府不堪重负。随着“一票否决”的泛滥，地方政府所承受的压力越来越大，由此引发的荒唐事逐渐增多，并有愈演愈烈之势。为了对付“信访一票否决”评价，不少基层政府耗费大量人力财力进行截访；曾经有地方政府限定下级必须在一个月内实现“绿化达标”，否则便“一票否决”，当地基层干部只好强迫农民把树枝砍了连夜插在路边；更有甚者，某市直单位被盗窃价值不菲的财物，但单位领导担心年底考核被“安全事故一票否决”，宁肯承受损失也不报案。

最后，我国政府绩效评估工作缺乏专门的公共财政经费支持。由于我国政府绩效评估工作是在中央政策引导下各地的摸索，但中央政策并未明确这项工作的经费来源，这使得每个地方在推进绩效评估改革中，都必须从自身预算的宽裕程度来“量入为出”地筹划改革的范围和对象，都必须在本单位既有人员条件、物资条件的约束下来谋划具体的评估工作。这就使得地方政府在推进政府绩效评估中难以充分考虑它的科学性、合用性，因为科学、周全的绩效评估往往需要更多的经费投入。