美、英、澳科研经费审计观

傅扬 霍霏 赵夏璐

摘要：目前，我国综合国力日益强大，在科技水平决定着生产力发展水平的当代，科研事业的核心竞争力重要性不言而喻。国家和地方每年巨额的科研经费投入是否用到实处，是社会关注焦点之一。怎样才能更好地实现审计的监督管理和评价功能，切实提高科研经费的使用效率和效益，我国和发达国家之间还有一定的差距。文章研究和探讨美国、英国、澳大利亚在科研经费审计方面的经验做法，希望他山之石能为我用。

关键词：科研经费；内部审计；外部审计；全过程审计；绩效审计

科技是第一生产力，先进的科技则代表着核心的竞争力。进入21世纪以来，在科教兴邦的全球化背景下，我国在逐年不断提高对科学研究资金扶持力度的同时，也相应出台了国家和地方科研管理等相关配套政策。完善和提高科研经费的分级、分项管理，落实各级科研经费拨款和管理部门的细化责任，是督促科研经费的合法、合规、合理使用，保障国家和地方科技创新驱动战略实施成效的重中之重。巨额的科研经费不单单在“量”上体现了纳税人的劳动付出和社会主义的财富积累，更是需要在“质”上转化为更先进的生产力，从而为国家创造更大的收益。如何切实监管好科研经费的实际使用，其重要性不言而喻。本文对美国、英国、澳大利亚在科研经费审计方面的经验做法进行分析和探讨，希望能对推动我国科研经费审计工作的改革创新，升华审计对科研经费使用的监督管理和绩效评价职能有良性的促进作用。

一、内部审计和外部审计相结合

在審计方式上，美国、英国和澳大利亚都已实现了科研经费审计由内部审计和外部审计相结合审计的方式，而具体的特色则突出表现在外部审计方面的侧重和差异。

美国的科研经费外部审计主要由经过注册并具备专业资质的注册会计师团队开展，具有代表性的如美国国家科学基金会（ US National Science Foundation ，NSF）。NSF在其内部设置了总监察长办公室（Office of Inspector General， OIG），OIG 可以委托注册会计师开展科研经费审计。OIG 委托的注册会计师审计侧重于科研经费的财务收支审计，借助社会上具有资质的注册会计师团队所拥有的专业胜任能力和其作为第三方所体现出的可信赖的独立性，进而有保障地开展标准的审计作业流程。上述借助外部审计的方式有利于弥补OIG自身内部审计力量方面不足的短板，从而保证了OIG所从事审计监督管理工作的质量和提高了其社会公信力。

英国的科研经费外部审计主要由社会上独立的审计组织或机构开展，其独特之处在于英国的各级科研经费还要接受国家审计署的外部审计。英国政府所有的科研经费均要接受国家审计署的审计监督，同时政府还委托相关中介机构、评审委员会对科研项目的实施进程状况和科研经费的使用情况进行定期监督和评审。

澳大利亚的科研经费外部审计主要由国家审计署来实施，也可以由各科研经费管理或拨款机构聘请社会第三方机构或专业人员来开展。澳大利亚国家审计署开展具有高度独立性的的科研经费审计，采取的审计方式和具体的细化要求视各科研项目的差异化在侧重点上有所区别。澳大利亚国家审计署对普通的科研机构和一般性的科研项目的科研经费审计按照通用的法定程序和标准规则进行常规性的抽查审计，对特定的科研机构和具有高度关注度或重要性的科研项目则开展不定期的重点专项审计。

二、实行全过程审计

在审计过程上，美国、英国和澳大利亚早已不拘泥于单纯的事后审计，而是均实行了严格的事前审计和事中审计。各个国家的全过程审计均有其自身鲜明的特点。

美国在科研经费的审计上采取的是多维度、多层次的全方位模式。概括而言，美国的科研经费审计涉及到了不同的主体，也涵盖到了不同的环节。小到民间各种形式举办的公司或者各级学校，大到国家层面上的美国财政部、美国科学技术政策办公室、美国国家科学基金会，被审计对象的层级也扩展到了美国联邦主体运行的各个方面。可以说，只要是涉及到科研经费拨款、科研经费使用、科研经费管理的组织和团队，都纳入到了科研经费审计的“全覆盖”范围。美国的科研经费审计非常追求实用性，例如通常会对科研经费使用过程中必不可少的采购业务进行重点的作业测试，按照标准审计流程对采购业务中的签署、付款、验收程序是否符合科研经费使用和管理的具体规定开展高度独立性的审计。

英国则严格遵守最早可以追溯到1918 年的霍尔丹原则（Haldane Principle）。“霍尔丹原则”作为英国政府长期以来科研经费分配管理所遵循的正统观念，可谓源远流长、根深蒂固，一向被英国科学界视为神圣而不可侵犯的“金科玉律”，是英国“自由”科学界的民主象征。英国政府主张将更多的科研经费预算安排到能使社会经济发展受益的研究领域，强调创新知识的转移和科技成果的转化，但所资助的具体科研项目的选择和决定权通常由科学界，即实务的科学研究者掌握。英国国家税收中用于科学研究的经费额度，整体科研经费预算方案及各级科学研究理事会、国家学术院和高教研究基金的总体科研经费分配以及国家科学研究重点的确定由国家政府部门把关，具体科学研究的项目立项和科研经费的个体细化分配则赋予科学家们高度的自由度和权限，由科学家们开展同行评议，公平竞争。在科研项目的立项和拨款阶段通过专家间的内行评审进行优胜劣汰，实质上是作为一种事前审计的方式，把研究意义不大、竞争性较弱的研究项目从源头上做了风险规避，从而增加了对更有发展力的研究项目的关注度，从起点上对科研项目的实用性和科研经费的使用效率提供了保障。

澳大利亚对科研经费的审计运用信息化技术的审计手段已经非常普遍。由于澳大利亚非常强调国内各个机构之间的信息对接和授权共享，在科研项目的研究路径、日常开展实况和经费流向方面，科研团队、财务部门、审计部门之间一般不存在“信息孤岛”的现象。得益于信息化审计手段的全过程覆盖，审计可以游刃有余地对关键领域进行重点关注。例如资金往来交付过程的审计，重点对科研经费的收、付款，涉及供应商的选择、设备物质的采购等环节进行审计。又如科研人力资源管理的审计，重点对科研人员工作量及成果转化比例、科研和科研辅助人员工资状况、科研人员到位及离职状况等方面进行审计。

值得关注的是，由于美国、英国和澳大利亚在经费核算方面均实现了较高程度的精细化管理，几乎杜绝了科研人员滥用科研经费的可能。结合其内部审计和外部审计契合度和专业化程度十分高，这在很大程度上保障了科研经费的专款专用。

三、注重绩效审计

作为科研经费审计的最后阶段，科研经费使用的绩效评价是必不可少的。美国、英国、澳大利亚均将绩效审计的评价结果作为政府向各类科研机构拨付科研经费的参考，同时对相关领域中专家的作用非常重视。在审计效果上，美国、英国、澳大利亚均建立了不同特点的科研经费绩效评价体系。

美国是开展科研经费绩效审计的先行者之一，至少可以追溯到20世纪90年代。具有标志性意义的事件是政策绩效与结果法案（Government Performance and Results Act， GPRA）在1993年由美国国会官方颁发。作为政府意志的体现，绩效评价的概念和制度以立法的形式得以明确，随之科研项目开展及其经费使用管理情况的绩效审计也有法可依，必须执行。美国着重于综合性较强的评价小组的构建，拥有一整套较为完善的由报告制度、听证制度和审计制度组成的依据充分、职责明确的监督体系。其中，科研经费审计是其重要的组成部分，美国国会、联邦总审计署、各层级部门内部设立的监督机构各尽其责，分工合作。

英国十分重视科研经费绩效审计的内行参与度，评价小组的专业性很强，通常在其小组的人员结构中便可反映出区域涵盖范围、科研实施機构和高等学校的类型。通过利用专家评价小组的高质素工作来提高科研经费绩效审计的质量，例如各层面的科学研究和管理政策是否贯彻落实，科研经费的分配拨付机制是否科学、公正、合理，科学研究开展的规模是否足够、科研经费的拨付款项是否到位、科研成果的转化是否及时，都是科研经费绩效审计的重点内容。

澳大利亚为了保障科研经费预算编制与执行的一致性，将科研经费审计工作的重心逐渐转向对绩效的审计。澳大利亚设立有专门的可从事科研经费绩效审计的机构，其主要职能包含但不局限于提交财务审计报告和绩效审计报告、提供基本标准线评测、进行良好行为规范范围划定等方面。由于开展科研经费的绩效审计需要大量信息化的处理和进行专业性的评判，评价小组专家们的积极参与和帮助非常重要。

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（作者单位：华南农业大学审计处）