基于供给侧结构性改革的PPP高速公路项目运营模式研究

吉选 潘怀信 梅伟 巫娜燕 张嘉惠

摘要：PPP模式加快了高速公路项目建设速度，降低了政府债务率。随着PPP模式的高速公路不断投入运营，“一项目一公司”的运营模式加大了政府在项目运营期的财务支出，造成无效过给。因此，在供给侧结构性改革的背景下，根据PPP模式下的高速公路运营现状，从运营模式、科技使用、养护资源配置优化、一线生产人员模式优化等方面提出了提高高速公路运营管理有效供给的解决途径。研究结果能够PPP模式下的高速公路运营管理提供可操作性的实施方法。

Abstract： PPP model speeds up the speed of highway project construction and reduce the government's debt rate. But with the continuous operation of highway project under the PPP mode， the operation mode of "one project and one company" has increased the government's financial expenditure in the project operation period， resulting in the invalid. Therefore， under the background of the structural reform of the supply side， according to the current situation of the highway operation under the PPP model， the solutions for improving the effective supply of the management of the expressway operation management are proposed from the operation mode， the use of science and technology， the optimization of the maintenance resources allocation and the optimization of the mode of the frontline personnel. The research results can provide an operable implementation method for expressway operation and management under PPP mode.

关键词： PPP；供给侧结构性改革；运营管理；有效供给

Key words： PPP；supply side structural reform；operation management；effective supply

中图分类号：F283 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2018）26-0067-03

0 引言

当前，我国经济发展进入新常态，供给侧结构性改革战略要求以全面提质增效、构建和谐社会为目标，增加有效供给，避免资源浪费，进一步实现社会公平[1]。为扩大有效供给，特别是在落后地区，国家大力提倡通过PPP模式建设高速公路，其主要目标是加快基础设施建设力度，为落后地区提供安全、便捷、快速的交通服务系统，改善落后地区的出行现状，降低政府债务率。然而，随着PPP模式下高速公路的不断建成投入运营，“一项目一公司”的传统运营模式管理机构重复建设，管理机构臃肿，特别是在里程较短的道路上（大量支线路里程集中在30-50km）也配备一套管理领导班子，直接加大了政府在高速公路运营期财务的支出率。同时，由建设期过渡到运营期的项目公司人员由于缺乏运营的经验，通过随机考察的方式来弥补运营经验的短板，在一定程度上致使一个片区的高速公路运营服务标准，管理制度呈现多元化，一方面加剧了片区内高速公路运营成本的支出，另一方面大为影响企业在高速公路领域的交通形象。

PPP模式下的高速公路项在一定程度上降低了建设期政府债务率，但在现有PPP模式谁建谁管理的运营模式下，大大提高了政府在运营期的财务支出率。针对上述问题，本文基尝试从供给侧结构性改革的背景下解析PPP模式下高速公路运营管理的特征，从委托运营管理、养护资源配置、科技运营、人力资源规划、管理层面等多个维度探析了PPP模式下高速公路运营管理的有效供给。研究结果可为PPP高速公路的运营管理提供决策辅助纸质。

1 PPP模式下的高速公路运营特征

1.1 PPP高速公路模式

经政府同意采用PPP模式建设的高速公路项目[2]，由政府授权相关职能部门作为实施单位。实施单位通过公开招投标遴选社会资本方，并共同出资设立高速公路项目公司，政府授予项目公司特许经营权，项目公司对项目的资金筹措、建设实施、运营管理、债务偿还和资产管理等全过程负责，项目建成后，按政府有权部门批准的收费标准收取车辆通行费，并在特许经营权期限结束后，按照约定将路产路权无偿移交给政府，具体模式如图1。

1.2 PPP模式下的高速公路运营特征

推进PPP模式下高速公路运营管理供給侧改革，必须首先了解其基本业务范畴和特征，这是供给的内容所在，也应该是研究问题的出发点。从业务层面分析，PPP模式下的高速公路运营管理单位的业务主要包括征费稽查、高速公路养护、监控调度、附属业务（服务区及广告经营）经营路政执法等[3]。

1.2.1 服务多元化，运营经验不足

传统PPP模式的高速公路运营，项目建设完毕后由建设者承担运营任务，存在的主要问题在于建设者其职能的快速转变使公司不能完全适应新的管理内容。各个项目投入运营时，一般通过外出参观学习其他成熟的运营高速管理经验，拿回来全盘照搬照抄，与实际情况不吻合，且形成多个运营服务标准，不利于统一公司交通形象。

1.2.2 管理机构冗余

“一项目一公司”是PPP机制下的运营管理模式，遵循项目公司建设，项目公司经营，管理的原则。“一项目一公司”加快了区域基础设施的建设进度，但是随着投入运营的项目逐渐增加，在一个片区内多个项目多个运营管理主体之间的矛盾凸显，互相独立，互相竞争，管理人员冗余，严重影响片区PPP项目的运营收益，给政府带来较大的财政压力。

1.2.3 养护设施重复投资

传统PPP模式下的高速公路养护资源配置办法一般为一路一工区，一路一套养护措施，具有一定的盲目性。在一个区域内往往造成高速公路养护工区人力、机械和材料等资源重复建设，在某些较短的路段上，造成工区编制远超实际需要，养护机械设备闲置浪费，一方面人力成本浪费，另一方面造成机械设备养护费用的不必要支出。

2 基于供给侧结构性改革的PPP高速公路项目运营模式

2.1 推行区域委托运营管理，精简运营管理机构

委托经营管理模式[4]是把区域内的高速公路项目委托一个运营公司进行统一管理，运营公司按照区域把全区域作为一个整体，提供统一的服务，保证服务质量，同时对管理人员、后勤人员进行统一培训，提高整体运营管理水平。委托经营管理模式是一种高效低耗的模式，推动PPP模式下的高速公路向市场化、专业化方向发展。

PPP模式下的高速公路项目多具有里程短、投资高、交通流量小等特点，导致“一路一公司”运营模式即一个项目、一套运营管理人员，导致管理资源分散、机构臃肿、建管结合等弊端局限性更为凸出。PPP模式下的高速公路运营管理改革势在必行，目标是把高速公路所有权和经营权分离开来，实行按区域试行委托运营管理，推行标准里程制设置运营管理人员，岗位设置需要具有“一人多职，一专多能”的高素质管理人员及复合型人才，控制因机构重叠臃肿而导致的人员费用居高不下与低效，提高运营管理效率，节省运营成本，降低政府付费压力。

2.2 统一规划，优化养护资源配置

PPP模式下的高速公路养护模式为项目公司组成的工程养护部负责该路段的养护和管理工作，当前大型企业在区域内投资的高速公路逐渐形成网络的环境下（以云南建设基础设施投资股份有限公司为例，在红河州十三末要建成7条高速公路、石锁、泸弥、新鸡、南部高速（元曼、曼金、元绿）、蒙屏），一路段一养护工区的设置模式不能做到养护管理的统筹兼顾，资源的合理优化配置，并且会因为路段的长短差异造成各养护工区养护里程不均，养护任务分配不合理等种种问题，导致养护工作效率低。

以图论抽象企业在区域内的道路形成路网，在充分考虑高速公路病害类型、养护任务及路网布局对养护工区进行分级，以距离和时间作为阈值，设置两个层级的养护工区，在枢纽位置设置一级养护工区，完成路基病害、路面大中修、桥涵与隧道、龟裂、车辙、沉陷等路面病害以及负责处理一些突发事件等交通设施养护任务；二级工区主要负责日常巡查、清扫、绿化任务及应对突发性的事件。

根据不同层级养护工区的功能需求，参照《公路养护规范》及《公路养护机械工程配备标准》配备相关设备，統一调配，最优节约资源。

2.3 重视科技投入，提高运营管理效率

从公司层面基于GIS建立运营管理平台[6]，将各项目的各业务板块的数据接入平台，引入先进的视频处理技术、大数据分析技术、通信技术、移动支付技术、传感器技术实现资产管理可视化、征费稽查机器化、资源能耗智能节约化、业务流程信息化、交通信息服务及时化等功能，具体框架如图2，达到以科技为手段，改善高速公路运营的供给，提高运营管理效率，减少人力配置，扩大有效供给，节约运营成本。

2.4统一运营服务标准

传统PPP模式下的高速公路运营人员由建设人员转化而来，缺乏相关运营经验，靠不断外出参观学习其他成熟的运营高速管理经验，照搬照抄其运营服务标准与制度，与企业的文化及地域文化存现差异；且不同的路段参考考察不同的运营单位，造成制度、服务标准的不统一，严重影响了企业的交通形象。

①建立一套标准的管理制度。结合国家规范、行业标准，充分考虑企业文化，从综合管理、运营、养护、服务区、人力资源、后勤管理等全方位的管理制度，在企业投资的高速公路推广，规范企业管理形象，提高企业交通形象。

②建立一套标准的服务体系。从岗前操、文明用语、微笑、坐姿等方面全面规范收费员的礼仪行为；从收费岗亭、收费站、管理用房等全面统一企业的外部形象；根据收费站的具体区位，为驾乘人员提供个性化的服务措施：应急用药、开水、旅游导航等服务。

③建立一套标准的评价和奖惩体系。建立一套科学的评价和奖惩体系，有利于调动高速公路运营单位的管理积极性，挖掘潜力，创新争优；还有利于形成良好的市场竞争环境，增强核心竞争力。

2.5建立中心站与分站相结合的“分段聚合式”收费管理模式

将某区域内距离在一定阈值范围内的收费站集中在一起，成立中心收费站，建立“分段聚合式”收费站管理模式。中心收费站作为区域内收费站业务的集中站点，受监控中心监督，负责执行区域内站点的收费业务，同时为所辖的若干收费站提供集中的行政服务、后勤保障和收费员工的生活区管理。中心收费站的成立，整合和优化了资源配置，减少管理人员，降低管理成本；同时扩大了管理幅度，减少公司层面的管理范围，减少信息传递环节和时间，促进信息的上下传递和横向沟通，加强内部各部门横向联系提高快速响应能力。

2.6 建立收费站动态人力资源配置方法

目前，各收费站按照“四班三运转”的模式，根据交通量预测值，凭经验配置收费班组人数。各班组人数相同，工作时间固定，在交通流量低峰时段，工作强度较低，收费员配置冗余，造成人力资源配置与通行需求的不均衡，人力资源浪费极大。

为避免人力资源浪费，可根据以下步骤建立动态人力资源配置模式：①根据不同时段的交通流量预测数据，将收费班组分大、小班，精确计算各个收费站的基本收费员配备人数；②设置临时收费员，根据季节性通行量特性，如两节黄金周、春运期间，核定临时收费员数量；③与学校合作共建“收费员订单班”，在培养期内，结合生产周期，经过岗前培训，安排学生进行短期专业实践，补充临时人力资源需求；④精细化管理收费人员，结合收费员培训、休假等因素，设置收费机动班，应急时及时顶岗。

2.7成立区域集中监控中心

将在一定时间距离阈值范围内的高速公路的监控中心集中设在一处，集中处理区域内全路段的收费现场情况，道路突发状况，强化稽查处理，确保道路安全、顺畅通行。

设置集中监控中心的优势：①节约人力成本。集中监控中心按“四班三运转”的模式，设监控中心主任1名，设4个班组，每个班组设监控班长1名、监控员3名，共17人，而传统一路一中心的监控中心人员设置模式人数呈几何倍数增加；②运行期间设备购买成本和设备维护费用比分站式监控管理模式减少，降低了运营成本和维护成本；③全线道路信息和气象信息发布、交通事故处理等与政府及交警、路政联动，道路清障等均实现统一调度、集中指挥，实现了机构精简、管理跨度扩大、管理时间拉长、管理渠道多变的高效管理。

3 结语

在一定程度上，PPP模式在很大程度上提升了高速公路的建设速度，有效降低了政府在基礎设施建设期债务率，但高速公路运营管理粗放、养护资源配置、专业程度低、劳动力密集、科技手段应用几乎为零等方面的问题未能够得到足够重视。在供给侧结构性改革的背景下，拓宽高速公路运营管理质量、改善高速通行体验与降低政府运营管理费用支出等问题凸显，应通过推行委托运营管理、优化养护资源配置、重视科技投入、提高专业运营水平、统一运营标准、优化一线生产人员配置等方面提升高速公路运营管理质量，扩大PPP模式下高速公路运营管理的有效供给，降低运营成本，为政府降低项目运营期财务支出，提高公众高速公路出行质量。

参考文献：

[1]贾康，苏京春.论供给侧改革[J]，管理世界，2016，32（3）：1-24.

[2]杨霞.高速公路PPP建设模式研究[J].商业经济，2017，489（05）：121-124.

[3]马家德，张芳倩.基于精细化管理目标下的“降本增效”途径选择[J].交通财会，2017，356（03）：21-27.

[4]谢强，丁红林.委托管理在高速公路运营管理中的应用[J].中国市政工程，2007，125（2）：66-68.

[5]王佳蓉.高速公路养护工区布局及管理模式研究[D].长安大学，2014.

[6]袁苑.基于GIS的高速公路管理平台关键技术研究[D].安徽工程大学，2016.