公办幼儿园建设项目市政资金使用效益的调研报告

齐琳

摘要： 幼儿教育的科学管理、均衡发展，成为各级政府正着力解决的难点和重点。本文主要是对包头市公办幼儿园建设项目进行了概述。首先对包头市公办幼儿园建设项目情况和包头市公办幼儿园建设项目项目市财政资金使用及管理情况进行了总结，其次又对包头市公办幼儿园建设项目社会效益进行评价，最后，对公办幼儿园建设项目资金使用过程中存在的问题提出对策建议。

Abstract： The scientific management and balanced development of early childhood education has become the difficulty and focus that governments at all levels are trying to solve. This article mainly summarizes the public kindergarten construction projects in Baotou City. First， it summarizes the situation of construction of public kindergartens in Baotou City and the use and management of financial funds in Baotou Public Kindergarten Construction Projects. Second， it evaluates the social benefits of Baotou Public Kindergarten Construction Projects. Finally， funds for public kindergarten construction projects are evaluated and countermeasures are proposed for the problems in the process.

关键词： 公办幼儿园；财政资金；效益

Key words： public kindergarten；financial funds；benefits

中图分类号：F810.45 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2018）26-0020-03

1 包头市公办幼儿园建设项目情况

1.1 项目背景

包头市基础教育发展水平长期以来处于内蒙古自治区前列，但学前教育在全市各类教育中是一块短板，公办幼儿园数量严重不足。

市政府认真贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》、《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发[2010]41号）、《内蒙古自治区中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》、《内蒙古自治区人民政府办公厅关于印发自治区第二期学前教育三年行动计划（2014-2016年）的通知》（内政办发[2015]46号）等文件，市财政局积极支持学前教育项目，通过实施第二期学前教育三年行动计划（2014-2016年）公办幼儿园建设项目，加快全市基础教育改革与发展步伐，全面提升学前教育整体发展水平，满足广大人民群众对优质学前教育的需求。

1.2 项目工作目标和任务

按照公益性、普惠性和可持续性的原则，在完成一期学前教育三年行动计划的基础上，用2年时间新建、改扩建80所公办幼儿园，使全市学前三年入园率达到100%，基本建成政府主导，覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系。

2015年37所公办幼儿园项目是基于2014年公办幼儿园建设项目实际效果基础上，对全市7个旗县区进行公办幼儿园的新建、改扩建项目，力争实现学前教育的三年入园率达到95%以上、公办园幼儿在园比例达到70%，以解决全市“入公办园难”的问题。

2 公办幼儿园建设财政资金使用与管理情况

2.1 公办幼儿园建设财政资金投入总量

2014年，全市公办幼儿园建设总投资50837万元，财政资金总投入21513万元，其中：十个全覆盖自治区资金155万元，市级贷款资金24408万元。

2015年，全市公办幼儿园建设规划总投资37900万元，财政资金总投入19288.74万元，其中：自治区学前教育专项资金3488.12万元，十个全覆盖自治区资金248万元，市级贷款资金15487万元。

2.2 公办幼儿园建设资金管理的主要做法

2.2.1 制定建设资金补助标准，做好资金保障

市政府制订了公办幼儿园建设资金补助标准：新建、改扩建公办幼儿园建设项目，按照抗震设防烈度8度以上地区（昆区、青山区、东河区、九原区、土右旗、稀土高新区）每平米3000元，8度以下地区（固阳县）每平米2500元的建设标准估算建设资金总额，按估算建设资金总额的50%补助市级资金，再按每平米700元给予装修及设备补助。为全市“公办幼儿园建设”工作提供了坚实有力的资金保障。

2.2.2 细化市级匹配资金拨付节点

①拨付公办幼儿园建设项目启动资金。

为确保公办幼儿园项目提前启动，做好前期规划、设计、立项等各项工作，依据各地区报送的幼儿园规划建设面积，按每平米300元的补助标准，先期拨付公办幼儿园建设项目启动资金。

②每月按进度拨付市级匹配资金。

一是新建、改扩建幼儿园项目：项目开工建设后，累计拨付50%土建市级匹配资金；基础完工后，累计拨付60%土建市级匹配资金；主体封顶后，累计拨付70%土建市级匹配资金；建設项目全部竣工后，累计拨付100%土建市级匹配资金和每平米300元装修及设备补助资金；正式开园后，拨付每平米400元装修及设备补助资金。

二是回购幼儿园项目：完成回购协议签署，取得原有施工图纸并完成装修改造施工设计后，累计拨付70%土建市级匹配资金；建设项目全部竣工后，累计拨付100%土建市级匹配资金和每平米300元装修及设备补助资金；正式开园后，拨付每平米400元装修及设备补助资金。

为准确核定下拨资金，公办幼儿园建筑面积以“施工图纸建设总说明”中所列建筑总面积为依据，各地区于3月15日前报送“施工图纸建设总说明”单页纸质材料。为确保市级匹配资金及时拨付到位，由市财政局于每月月初按照各地区项目进展情况，直接将市级资金划转至各地区教育局专户。

③建立奖惩机制。

2014年和2015年公办幼儿园项目招生任务完成奖励。为确保在2015年实现学前教育三年入园率95%以上，公办园幼儿在园比例70%的工作目标，2014年、2015年公办幼儿园建设项目必须如期完工，在规定时间内正式开园，并按照设计规模完成招生计划。为鼓励各地区完成任务，市政府将对在规定时间内完成建设任务和招生任务的地区，根据9月1日招生计划完成情况给予奖励。

④加大资金筹措力度，建立专项资金监管制度。

为确保公办幼儿园建设项目能够顺利推进，2014年-2015年共筹集幼儿园建设项目贷款4.62亿元，有效的保障了公办幼儿园建设市级补助资金能及时到位。市级补助资金一是按建设资金的50%补助土建资金，二是按每平米700元给予装修及设备补助。三是2014年全市共招聘幼儿教师927人，按照每人每月1600元的市级补助标准，下达2014-2016学年幼儿教师工资市级补助资金4744万元。各地区在工程实施和设备采购过程中严格履行公开招标制度，并实行专户管理、专账核算，强化项目资金管理。

3 公办幼儿园建设项目效益评价

公办幼儿园建设项目截至目前在社会效益方面已经凸显成效，具体如下：

3.1 学前三年毛入园率稳步增长

2013全市公办园幼儿在园比例35.43%，学前三年毛入园率66.56 %。2014-2016年，包头市进一步贯彻落实学前教育二期三年行动计划，2015年包头市学前三年毛入园率达到93.5%，截止到目前，全市学前教育三年入园率由66.56%提高到93.76%，大大缓解了学龄幼儿“入公办园难”的问题，已完成国家2020年学前三年毛入园率70%的普及计划任务，为实现全市学前教育三年入园率达到95%以上的目标奠定了坚实的基础。

3.2 辦园形式多元化，基础设施得以改善

依据“以公办园为主，民办园为辅，公办与民办相结合”和“广覆盖、保基本”的工作思路，大力发展公办幼儿园，积极扶持普惠性民办幼儿园，例如某旗县区设立扶持普惠性民办幼儿园发展专项资金，重点支持普惠性民办示范幼儿园，主要用于支付园舍租金、补充玩教具等。全市形成了公建民营、民营公助、政府购买服务等多元化的办园形式，基本理顺了学前教育的管理体制和机制。

2013年，全市共有幼儿园222所（不包括农村小学24所附设幼儿园），其中，公办44所（包括教办、妇联办、企业办），民办178所。2014年，全市新建、改扩建55所公办幼儿园，，新增公办幼儿园学位1.43万个。在完成2014年55所公办幼儿园建设任务的基础上，2015年启动实施37所公办幼儿园建设任务，规划建设面积10.68万平米，可新增公办幼儿园学位9920个。2016年，继续建设上年未完工幼儿园项目26所、新幼儿园开工建设项目6所，目前，20所完工、11所主体封顶、1所主体施工，开工率97%。

目前，全市共有幼儿园312所（经两级教育行政部门审批），其中公办园107所（包括教办、企办、妇联办，不含农村小学23个附设幼儿园），民办园 205所。全市学前教育事业得到快速发展，基本形成了“以政府办园为主导、社会参与、公办与民办并举”的多元化新格局，有效缓解了学前教育存在的“入园难”问题。

3.3 缓解了居民经济压力

根据各旗县区提供的现有私立园保教费平均收费标准与公办园预计平均收费标准进行比较得出，新增的公办幼儿园将在不同程度上节约学前教育的开支，该项目的实施将在不同程度上解决部分学前教育的开支额，为市民缓解经济压力，缓解了全市“入公办园难、贵”的问题。

4 当前公办幼儿园建设财政工作存在的问题

4.1 项目前期工作不完善，项目实施进度缓慢

预算编制上不详细。项目投资评审全覆盖尚未完全实现。个别旗县区项目缺乏完整、专业的预结算编制审核手续。公办幼儿园建设项目预算只编制了新建、改扩建的土建与装修设施预算，没有编制代建、回租等建设方式的代建、回购价格预算和回租租金预算。

项目可行性研究报告缺乏论证环节。2015年公办幼儿园建设项目涵盖了7个旗县区，共37所新建、改扩建等性质的公办幼儿园建设项目，其中：59.46%属于新建和改扩建，13.51%属于回购，8.11%属于公办民营、民营公助合作方式，还有18.92%属于代建。该项目一多半都涉及土建，但是此类建设性质的项目在可行性研究报告的审批中，均没有经过专家论证。

2015年建设项目计划于2015年9月份完成建设目标37所并投入使用，截止2015年底实际仅完成建设10所，其中仅3所投入使用，完成率不到10%。

经过对各旗县区的实地调研，新建项目由于前期手续办理困难，部分放弃原计划建设任务，另行变更调整建设任务，耗费时间过多，造成建设进度缓慢。

回购、回租、公办民营与民营公助等建设方式由于刚开始使用，建设程序、建设标准、相关前期管理制度等尚未明确，造成建设进度缓慢。

4.2 管理制度全，执行不严

公办幼儿园建设项目经过调整变更后又出现了许多其他性质的建设项目，例如：代建、回购、公办民营、民办公助、回租等，此类建设项目的相关管理制度尚处于空白阶段，有待进一步完善。

财务管理制度不完整，部分旗县区教育局执行不严格。

项目财务组织制度、财务预算制度、收支制度、资产管理制度、财务监督制度、档案管理制度和电算化制度等财务制度内容不完整、不详细。

还有个别旗县教育局记账凭证中记账、出纳、制单、审核签章不全，未严格执行财务监督制度。

4.3 公办幼儿园在园比例低

截至目前，全市在园幼儿58036人。公办幼儿园在园人数29535人，公办幼儿园在园比例50.89%，比2013年的35.43%上升了15.46个百分点，尚未实现全市公办幼儿园在园比例70%的目标。

5 加强公办幼儿园建设财政资金管理的对策建议

5.1 实施财政监督前置

从预算源头抓起，进一步提高公办幼儿园建设项目财政预算编制水平，加强财政预算收支管理，完善预算编制工作。按项目的实施方式，分别编制新建、代建、回购、回租、公办民营、民办公助等方式的预算，加强预算编制调研活动，根据预算执行中存在的实际问题，进一步完善预算编制方案，提高预算编制的科学性、精细性，做到预算精准。

加强可行性研究报告论证工作。对可行性研究报告请专家进行充分论证评审，对项目的新建方式前期手续是否能够完成、回购回租方式是否合理进行論证，避免项目运行进度受阻。

5.2 加强部门联动，推进学前教育发展

实行地方政府负责、教育部门主管、有关部门分工负责的管理机制。进一步完善以发改、教育、公安、民政、财政、人社、国土、规划、等有关部门为成员单位的学前教育联席会议制度。做到各部门分工协作、相互配合，落实部门监管职责，健全幼儿园监管体系。

协调解决学前教育事业的难点问题。对于民生项目，建议主管部门对影响工程开工的问题进行梳理，协调相关部门；对于民生项目，相关部门应该促使项目尽早投入使用政府应简化工作程序，积极协助办理相关手续，提速前期工作效率，推进项目的实施进程，为增加工作量，加快资金支出进度创造条件。

各旗县区教育局应进一步加强对建设工程的监管，安排专门负责工程建设进度人员，每周对其所负责的项目进行监督、督促、上报，及时发现问题，解决问题，推动建设进程。

5.3 强化公办幼儿园建设项目监管

建立常态化、多元化项目监管机制，积极发挥职能部门监管作用，充分利用各方力量，加强对公办幼儿园建设项目组织实施、资金拨付、绩效考评等各环节的公开公示及监管工作，把检查验收与跟踪服务相结合，把工程招标与审计监督相结合，把项目管理与资金监管相结合，努力构建手续严密、操作规范、监管有力的项目资金管理体系，确保项目建成后发挥长久效益。进一步细化和优化管理制度体系。

项目承担部门应该结合2015年度项目的实际情况，根据项目的调整变化，不断完善和细化相关的管理规定，制定代建、回购、公办民营、民办公助、回租等类建设项目的相关管理制度。为该类项目的后续发展提供规范管理的制度体系。注重基础数据、资料整理工作，完善各项基础工作。

制定完整的财务管理制度，细化财务组织制度、财务预算制度、收支制度、资产管理制度、财务监督制度、档案管理制度和电算化制度等财务制度，做到内容完整、详细。

项目实施过程中，严格按照制度要求，完善各项工作。

5.4 完善项目投资评审工作

个别旗县区项目缺乏完整、专业的预结算编制审核手续，建议主管部门加强管理，学前三年行动计划中的所有施工项目必须按照项目投资评审要求严格做好预算、结算的编制审核工作，审核编制机构要深入到工程第一现场，通过现场实地丈量，科学计算工程量，过程中发现问题要及时与建设单位沟通并了解情况，以便进行准确的结算工作。

建立实施公办幼儿园建设项目绩效评价制度。完善公办幼儿园建设财政资金管理办法，实行严格的项目绩效评价体系和责任追究制度，主管部门和财政部门要开展经常性的监督检查，通过开展资金绩效评价，强化资金管理，提高财政项目建设质量和资金使用效益。

5.5 提高公办园在园比例

建议一扩大增量，增加公办园数量。新建一批幼儿园，并举办为公办园。对于已建未交付的幼儿园，配合相关部门，落实移交方案，尽快举办为公办园；大力推进“一镇一公办园”建设，尽快实现每个镇、街道都至少有一所承担主体责任的公办幼儿园；鼓励有关部门、企事业单位或集体举办公办幼儿园。建议二优化存量。在前期成功回购公办园的基础上，继续推进回购工作，减少民办，增加公办。通过改扩建，扩大规模，增加学额；扶持企事业单位幼儿园。建议三清理变量。对已改变性质的小区配套幼儿园，逐步进行清理，办成公办幼儿园。

参考文献：

[1]崔惠玉，周伟.学前教育公共服务均等化研究[J].财政监督，2015（33）：54-59.

[2]郑悦红，郭汉丁，吴思材，陈思敏.政府基础设施建设投资项目绩效评价研究[J].城市，2017（07）：66-71.

[3]李赛，王中.政府投资建设项目绩效评价共性指标体系研究[J].中国工程咨询，2016（03）：60-62.

[4]张雪.学前教育财政体制改革政策效果评估——基于地方政府学前教育成本分担的视角[J].教育发展研究，2016，36（24）：29-36.

[5]庄爱玲，黄洪.我国学前教育财政投入绩效及城乡差异[J].教育与经济，2015（04）：50-56.

[6]郑名.“学前教育三年行动计划”成效分析与政策建议[J].学前教育研究，2014（08）：34-43.

[7]宋卫红.国外财政基本建设支出项目绩效评价制度及启示[J].生产力研究，2012（03）：181-183.

[8]李洁雯.财政资金绩效评价制度存在的问题及建议——以教育支出绩效评价为例[J].会计之友，2012（03）：57-58.