乡镇政府秸秆禁焚政策执行行为探析

刘红祥

【摘要】秸秆禁焚是生态环境治理中的一项重要工程。一系列秸秆禁焚政策文件中乡镇政府都会成为最终落实政策的主体。在压力型体制下将其与绩效考核关联迫使乡镇政府不得不认真执行，但他们所能调动的资源非常有限，政策手段单一，罚款可能成为唯一有约束力的方式。农民的认知偏差及行为习惯可能导致政策执行中的官民冲突，而村委会干部在该政策情境中处于两难境地。

【关键词】乡镇政府；秸秆禁焚；政策执行

环境问题是现阶段社会各界关注的焦点问题。雾霾也从最初的公众不知悉到现在被熟知，每年季节性雾霾的出现更使人们不断反思其产生的缘由。大规模秸秆焚烧被认为是产生雾霾的一个重要缘由。在乡村的历史传统中，秸秆的一个重要功能就是充当生活燃料，但是随着煤气、电器等在乡村的普及，使用秸秆作为主要生活燃料的家庭越来越少。农民为了省时省力，往往会在农作物收割完之后，一把火将秸秆焚烧干净，以赶上下一茬农作物的播种。对于农民而言，在现阶段乡村的工业条件下，秸秆几乎没有经济价值，回收的成本还比较高，用于造纸等污水也很难处理，最简单的办法就是焚烧。但由于大面积、集体化的秸秆焚烧，对空气造成了很大污染，甚至因为秸秆焚烧引发火灾，干扰了正常的社会秩序。

当前，秸秆焚烧已成为环境治理中的一个重要问题。每到夏秋收时节，针对这一问题会议、政策、考核、监督等措施不断，基层政府和相关部门、村居委会等都会投入大量人力财力集中整治此类现象。早在1997年农业部就出台了《关于严禁焚烧秸秆切实做好夏收农作物秸秆还田工作的通知》，然后2001年以来环保部（环保总局）也陆续发布了若干通知要求做好秸秆禁烧工作，2009年起环保部通过卫星遥感每天对全国各地的秸秆焚烧情况进行监测并向社会公布。在省级层面，江苏省《关于促进农作物秸秆综合利用的决定》自2009年6月1日起施行。安徽、河北、山东等省也有相类似的规定，都是为了能够减少秸秆的焚烧。但总体而言，并没有彻底禁止村民们焚烧秸秆的行为，还没有达到公众的要求和心理预期。

禁烧政策的实施仍然存在诸多阻碍。因为大多数村民对秸秆焚烧在认识上存在一定的片面性，对秸秆焚烧的危害认识不够深入。因此，只有正确认识秸秆焚烧的危害，提高对秸秆焚烧的认知，才能够有效解决秸秆焚烧的问题。基层乡镇政府为此承受着各方面极大的压力，如何更好地解决秸秆禁焚问题在现阶段生态文明建设和生态治理中具有现实意义。在已有的环境政策研究中关于秸秆禁焚政策的研究现在还处于碎片化的状态，主要围绕秸秆为何会被焚烧、如何解决秸秆焚烧展开，对秸秆禁烧政策的执行过程的关注还比较少。比较有代表性的是田雄和郑家吴通过对黄江县秸秆禁烧实践的分析指出基层治理的低效和“被裹挟的国家”状态的形成缘由。本文主要分析在压力型体制下乡镇政府如何执行秸秆禁焚政策，农民如何认知和评价该政策，如何应对该项政策，该项政策“执行难”的根源是什么等问题。

1乡镇政府执行秸秆禁焚政策的行为与冲突

乡镇政府在我国行政组织体制中处于最底端，直面基层群众。在压力型体制下，最终的压力往往都集中于此，各项考核指标都需要在此落地见效。乡镇政府的工作人员往往和农村和村民之间又有着各式乡土的联系，在具体的执行政策过程中同时面临着正式规则和乡土人情之间的张力。一方面他们熟悉农村的实际和农民的习惯，另一方面他们又必须完成上级政府和部门规定的各项考核指标，在这双重考验下，往往采用正式权力的“非正式运作”。

1.1乡镇官员考核与秸秆禁焚政策执行效果关联

秸秆禁烧政策的实施与乡镇官员的考核挂钩。盐城市该乡镇处于市郊地带，根据江苏省和盐城市相关职能部门的要求，制定了一系列有关官员考核与奖惩的政策措施。区政府内部考核文件规定，在禁烧政策执行期间，一旦发现有焚烧秸秆的行为，直接取消该乡镇官员的评优考核资格，情节严重的会给予警告甚至撤职的处分。对于造成这一系列情况的村民，予以罚款的处罚，最高罚款两千元。在农村的道路两边随处可见类似的宣传标语，村委会的大喇叭每天都会固定时间播放禁烧通告。以此来约束村民的行为，调动乡镇官员对于秸秆禁烧工作的積极性和重视程度。

在禁烧政策实施期间，上级政府组织安排特定的督查小组，并定点安装监控摄像头，以方便督察小组随时了解村民有无焚烧秸秆的行为，对村民进行监督。对禁烧政策的执行，上级政府也设置了专门的时限，在这个确定的时间内是检查监督的重点，也主要是以这个时间范围内的成效作为考核的重点。

1.2乡镇政府的具体执行手段

乡镇政府主要负责人尽管很重视秸秆禁焚工作，但是在工作实际中能够在基层所采取的方式和手段还是非常有限的。在该村的调研中，村民普遍反映乡镇政府的执行方式主要是乡镇政府工作人员和村委会干部组成若干工作组包干负责，责任到人。采取的手段主要是宣传教育、定期和不定期巡查、罚款等。关于宣传教育，在两季收获期间大致有两个方面，一是张贴宣传标语，还用广播进行宣传；二是委托村小学给学生一封有关秸秆禁烧的致家长信，村干部也会委托村小组的人员发放宣传资料，以此来动员村民不烧秸秆。其实在实际的管理过程中，农民感受到最多的就是宣传。

两季收割期间，除了要收割这一茬的作物，还要忙着播种下一季的粮食，因此农民对于农作物秸秆的处理就不太上心，希望越简单越好。特别是最忙最集中的那几天。每当这个时候，为了有效管理与约束村民，防止村民私自放火焚烧秸秆，镇政府都会安排工作人员在此期间进行巡逻，一旦发现焚烧秸秆的现象就要罚款。村主干道路两侧的宣传标语中说“焚烧秸秆罚款2000元”。当然在调研中，也没有发现农民对罚款的正当性及数额的合适性的质疑，而罚款本身的警示作用还是很明显的，因为对一般的农村家庭来说，2000元还是一笔很大的数额。其实在发现的罚款案例中，一般也就象征性的罚个200元，让农民认个错，并采取措施补救。为了解决农户分散不利于集中解决的难题，村委会也积极推动农地的流转，给种植大户进行大棚种植，大大减少秸秆的数量。

其实部分村民对秸秆禁焚政策还是很有意见的，一部分人认为之前都可以烧，为啥现在不可以了，还有一部分人认为既然政府不让我们焚烧秸秆，那就应该想办法帮我们把秸秆处理了，要不然秸秆堆在田里也不是个事儿。他们认为乡镇政府严格管理秸秆禁烧工作，只是把问题转嫁给我们，太不合适了。既不让人烧秸秆，也不采取措施解决秸秆问题，往往是马后炮，发现有人偷偷焚烧秸秆后才赶过去扑灭，让人交个罚款也就了事了，一点用处都没有。

除了这些行政手段外，乡镇政府其实并没有采取其他措施来解决这个问题，在政策设计上也缺乏创新性。如姜堰某地曾采取的秸秆还田补贴措施、集体出售等并没有在当地实践。

在近几年连续高压的禁焚政策推进中，对农民的影响还是很明显的，秸秆焚烧的现象得到了很好的遏制。尽管现在每年还会有零星的农户偷偷焚烧秸秆，但是秸秆不能焚烧，焚烧会污染环境，秸秆还田是很好的方式也已经得到了越来越多的农户的认可。加之现在大型现代化农业收割播种机械在农村的推广，已有机械可以直接粉碎秸秆入地并完成下一季的播种，只是对农户而言，增加了耕种的成本。因为种水稻小麦等粮食作物每亩地扣除种子化肥农药、机械的成本，不扣除人工成本的情况下，一般农户家一亩地一年两季也就只有大约1400元的利润。

1.3秸秆禁焚政策执行中的官民冲突

在对秸秆禁焚的高压态势下，夏秋两季的收割季节可以说秸秆禁焚是困扰乡镇官员的一大难题。即使有专项小组，不定时巡查，在乡村还是有人会偷偷焚烧，特别是夜里。现阶段的禁烧工作成效并不尽如人意，甚至在此过程中还发生各种冲突。由于乡镇官员只为完成禁烧工作的心态，致使他们很少去了解村民的意愿与心声。乡镇官员一味地在采取一些村民所不能接受的措施。要求村民禁烧秸秆，却没有一套行之有效的措施来帮助村民处理农作物秸秆，只会让他们不要烧，一旦发现有焚烧秸秆的行为，就会对村民进行罚款，这大大加深了村民对乡镇官员怨恨，激化了村民们与乡镇官员的矛盾。一旦涉及到罚款的问题，就会争论不休，村委会的官员也会左右为难，导致和村民的对立，激化和村民的矛盾。因为毕竟工作组只是临时性的到本村工作，后面日常的工作还是村委会来做。

2乡镇政府秸秆禁焚政策“执行难”的内在根源

从中央到地方出台了一系列关于秸秆禁焚的政策，所有的落实执行也都被分派到基层乡镇政府。乡镇政府组织村委会的力量也动员志愿者去监督执行秸秆禁焚，但是执行难的问题还是比较严重。究其根源主要还是由于村民认知偏差、政府压力转移、技术推广受限等造成的。

2.1农民对秸秆禁焚的认知偏差

从秸秆禁烧工作中所遇到的一系列困难来看，禁烧工作最大的困难是来自村民的阻碍和不配合。由于农村村民文化素质教育水平相对较低，对秸秆焚烧的危害性认识不足，且缺乏一定的环保意识及法律意识，因此，对政府的禁烧工作难以理解并不愿意很好地配合。

在个案的调研中发现，不少村民认为秸秆焚烧后会增加土壤肥力，“一把火烧掉也省事”，法不责众等。因为现在大多数人家已经很少烧灶，大多数人家都已使用上电磁炉、煤气灶等，所以留着秸秆也是占地，还得有人去收拾它，费时费力，认为焚烧没有什么不合理。并且也不认为对环境有多大的污染，毕竟这只是一时的。也有少部分村民认为既然不让烧秸秆，还得自己处理，政府应给予一定的补贴，或提供一定的便利，要不然谁都不愿意花力气和时间在这上面。

而这些问题产生的主要原因是，虽然现阶段政府出台了一系列方针政策，但具体的措施并没有资源配套，一些政策缺乏一定的针对性与可行性。尽管乡镇政府和村委会宣传很多，但大多数村民对于秸秆焚烧的危害认识还不全面，存在一定的片面性；对于秸秆禁烧政策实施所带来的深远影响不了解，所以并不支持政府出台的禁烧政策。加之现阶段秸秆综合利用方式多样化与复杂化，村民对其并不是很了解，无法纳入考虑范围。

由于强制性的罚款措施，往往会激化村民与乡镇官员之间的矛盾，村民们的反叛心理也会越来越严重，总想着你不让我烧，又不想办法给解决，我偏烧。因此，禁烧工作困难阻阻。现在农村的常住人口以老人、妇女和儿童为主，中青年基本都外出打工。对环境的认知和重视不同文化水平、工作性质的人由于平时的关注点不一样，感知也不一样。但目前乡镇政府没有根据具体的人群采取对应的措施，不同的群体对于禁烧政策的反应不一，接受的程度也不尽相同，这就使得在禁烧政策实施期间，乡镇官员在面对不同群体时所感受到的压力也是不一样的。这种压力往往也是认知偏差带来的。

2.2政府政策工具单一，执行成本高

尽管一直都有很多关于秸秆综合利用的技术及措施被提出被讨论，但往往都无法真正落地。原有的小麦秸秆加工行业，如草帽、草苫等，因替代产品的出现而基本淘汰，而目前秸秆的综合利用仍局限于秸秆的直接还田以及机械加工饲草，对秸秆用量大的秸秆气化技术、秸秆发电技术、秸秆制版等一些新型的秸秆综合利用技术还未在生产实际中得到有效的应用翻。由于缺乏针对性、实用性、时效性和具体的引导，最后也只能以行政强制手段和处罚措施来推进政策的执行。从实际来看，秸秆综合利用的组织、协调和转化工作并没有做好，当然也许这种资源在现在的条件下可能也没有太大的综合利用价值，秸秆禁烧工作执行效果并不理想。这种单一的禁止的政策手段在实际执行过程中的确没有弹性，极易带来冲突。

由于政策手段单一，执行的人力成本较高。政府除了禁止也没有其他切实可行的具体措施，农民往往是分散行为，甚至出现农民和监督小组的“猫鼠游戏”，“一放就跑，死不承认”的现象。政府要想真正监督难度很大，这就不得不增加巡查人员和轮次，即使有摄像头的协助效果往往也不是很明显。在双收时节，乡镇政府不得不组织两班甚至三班人员轮流检查监督，还需动员志愿者，并且提供相应补贴。这对乡镇政府来说其实是一别支出负担，当然现在有时候会有上级的专项拨款。

2.3村委会干部的身份困境与两难选择

在压力型体制下，秸秆禁烧的绩效压力也是层层下移，最后村委会是最终的压力承担主体。在秸秆禁焚上，乡镇政府不得不依靠村委会的干部，但不是协作的关系。在具体的执行过程中，乡镇政府是直接要求村委会负责本村的该项工作，并对此考核。乡镇政府是直接将村委会作为自己的下级单位来分派任务，其实就基本上将他们与农民处于一种对立的位置了。

而村委会干部其实也很理解农民的处境，他们基本都生活在农村，也种粮食，其实也习惯焚烧，这是一种行为惯性，只是现在要求不能焚烧他们不得不带头执行。他们既不希望农民焚烧秸秆，也不希望乡镇的驻村干部执行太严格，农民被罚款，他们希望在村民面前树立起维护村民利益的形象，毕竟他们是村民选举出来的。所以过于严格的执行会导致村委会干部的不满甚至消极对抗。

“上级部门下达了这些命令之后，就什么都不管了，什么方法措施都要我們自己想办法，我们能有什么办法，只能跟村民说好话，让他们缓一缓再烧，要不然的话就会加深村民对乡镇官员的怒意。”在秸秆禁焚这件事情上，村委会干部和乡镇政府之间的立场和目标其实并不一致，严格执行政策，特别是罚款一般村委会干部会比较尴尬，在具体的执行过程中他们也会采取消极的方式应付上级检查。

3结语

在社会各界对生态环境，特别是空气质量越来越关注的新时代，秸秆禁焚成了每年夏秋双收时节乡镇政府面临的一项极其重要的工作。从国家环保部到地方政府及职能部门都会出台相关政策和规范，这些政策规范的落实最后都会落在乡镇政府上。压力型体制下乡镇政府执行秸秆禁焚政策所能利用的资源有限，更多的只能将压力转移给村委会，这无形之中就将村委会处于一种两难境地。村委会干部他们了解乡村传统和农民习惯，更知道现阶段处理秸秆的难度，他们一方面不希望村民焚烧秸秆，另一方面也不希望村民被罚款。但是现阶段秸秆禁烧的单一化的政策及执行方式很难真正满足村民需要，改变村民认知也需要一个长期过程。在这种状态下乡镇政府如何执行政策达到政策效果并且能够提高农民的满意度，这是一项严峻考验。