浅析过程性政府信息的公开与不公开

摘 要：过程性政府信息作为政府信息的一个子集，遵循着信息公开的原则。但是过程性信息有其特殊性，在遵循统一公开原則的前提下，对于部分信息各有操作。过程性政府信息部分应该依法公开，部分则不应公开。意见类的信息，不成熟的主体行为信息依法不应公开。事实类的信息，政府行政行为结束后的过程信息应当公开。过程性政府信息公开与否的问题体现了一定的行政比例原则，体现了行政机关对于信息公开问题的衡量。以行政比例原则为视角对过程性政府信息公开进行思考，能够厘清和公开抑或是不公开的原因。

关键词：过程性；政府信息；公开；比例原则

过程性信息在具体的司法实践中出现的较早，但统一的概念则是在2010年国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》文件中出现。即“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论，研究或者审查中的过程性信息，一般不属于应公开的信息”。这是过程性信息第一次正式被提及。简言之，过程性政府信息是指行政机关对行政管理过程进行讨论、研究，或者审查过程中出现的信息。

一、过程性信息公开原则和行政比例原则的关联性

过程性政府信息作为政府信息的下位子集，它具备了政府信息公开的共性特点，也具备了己身的个性特点。过程性政府信息有以下几个特点：

（1）首先，它属于政府信息。政府信息是行政机关在履行行政职责过程中主动制作的或者从别处获取的，以一定形式予以保存和记录的信息。过程性信息之所以是政府信息，是因为它要么是行政机关制作的，要么是行政机关获取的，尽管这些信息相对于其他政府信息尚不成熟，且在酝酿中。

（2）以行政行为的形成为依托。过程性政府信息的印记就是过程性，因为此类信息的形成必须从行政行为的形成过程来分析。一个行政行为从开始到最终的作出需要一个过程，这个过程有一个明显的目的—即行政行为最终成型。正是这个促使行政行为完成的目的为过程性政府信息的形成提供了动力，行政行为成为过程性政府信息形成的依托。

（3）过程性、阶段性是其显要特征。过程性信息区别与其他信息的独有特征就是它的过程性和阶段性，主要包含：一是在行政行为逐渐形成过程中行为的状态，比如待审核的文件，审批过程中的材料等；另外一种服务于主体行为形成过程中的信息，它以服务于行为的形成为目的，是行政行为形成的帮手，比如，为了对某项行政事项进行审批，相关部门给出审批意见。

过程性政府信息以公开为原则，以不公开为例外。它之所以公开和不公开的理由主要出于对国家利益的宏观考量和行政管理目的能否实现。它的背后暗含着行政法的基本性原则—行政比例原则。行政比例原则以行政权的行使要与法有据为前提，另一方面还要求行政主体在作出行政行为是进行利益衡量，必须选择对相对人侵害最小的方式进行。过程性政府信息的公开的部分是在充分进行利益衡量后的抉择，被依法予以公开的信息一定行政相对人的权益息息相关，同时又旨在完成行政机关的行政管理目标-即保障行政相对人的知情权。过程性政府信息依法不应该公开的部分，除了因为信息本身不成熟，无法给相对人提供可靠的信息，更重要的原因是不能落实现行政管理目标。行政比例原则和过程性政府信息公开与否不是片面和割裂的关系，二者有着必然的关联性，分析过程性信息的公开与不公开，背后往往有着对行政比例原则的考虑。

二、过程性政府信息公开与不公开的范围—以行政比例原则为分析工具

1.过程性政府信息不应当公开的范围

（1）未成熟的主体行为不应公开。尚不成熟、酝酿过程中的主体行为存在各种不确定性。尝试从反面思考：这样的信息如果被公开是否会引发猜想，是否会误导公众，是否三人成虎最终形成谣言，更有甚之会导致社会管理秩序的混乱，影响社会健康和稳定。比如事关加大群众性福利的某项政策，如果不最终确定就随便公开，会引发群众性的猜想，如果群众对这样的信息产生反对的声音，一定程度上会引发混乱。

不成熟的主体行为不应被公开和行政适当性原则关系密切。适当性原则是指所采取的措施必须能够实现或者至少有助于行政目的的达成。不成熟的主体行为一旦被公开，不仅会引发各种猜想和怀疑，对行政管理目的的实现和达成更多的是产生各种负面影响。

（2）意见信息不应公开。意见信息是指在过程性信息形成过程中相关部门、个人提出的观点和意见。意见性信息之所以不被公开是因为其容易受到坦诚性的影响。有些意见和观点也许不是客观公正的看法，它们往往带有主观上的偏袒。更有一些意见和观点是为了拉拢人心，逢迎讨好，获取部门利益而提出来的，这样的信息会对正确决策产生严重的影响。

行政必要性原则兼具最少侵害、最为温和、不可替代性，是指在达成法律目的的各种方法上选择一种对行政相对人侵害更小的方式。意见之声固然重要，但是如果是那种排除不了主观不善的意见，就会违背必要性原则，这样的意见一旦被采用会使得相对人的合法权利不能得到保障。

2.过程性政府信息应当公开的范围

（1）事实信息应当公开。事实信息处于行政行为逐渐形成的过程中，但是它是成熟、经得起推敲的。事实信息通常而言是行为主体依据客观成熟的事实依据作出的信息。这样的信息被公开后不会产生不利影响，所以应当被公开。

（2）行政行为过程结束后的信息应当公开。行政行为过程结束后意味着要么这个行政行为完美地被孕育出来，要么行政行为胎死腹中。对于被完美孕育的行政行为，此时它历经的整个过程已经臻于完善，所以应当被公开。对于胎死腹中的行政行为，也要公布它的过程，探究为何它没有成为一个完美的行政行为，为以后解决类型问题提供指导。

行政适当性原则和行政必要性原组成了行政比例原则。适当性原则是目的，必要性原则是实现目的手段，二者相辅相成，共同构成了行政比例原则。法律目的和手段是衡量一个行政行为合乎目的的标准。因此，应当被公开的行政行为，既合乎目的又合乎手段。

三、结语

政府信息公开一直以来都是公民倍加关心的问题，它体现了公民对政府信息的知情权，也体现了政府行政管理过程中的主动性和建立服务型政府的目的。过程性政府信息公开与否作为其中一个子类问题也应当被重视，和行政比例原则相结合有利于我们更好地去理解为何公开为何不公开。

作者简介：

张启帆（1995～ ），女，汉族，河南新郑人，西北政法大学硕士研究生在读，研究方向：宪法学与行政法学。