美国未加入《联合国海洋法公约》之原因探析

摘要：《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）是当今最重要的多边性质的国际海洋法。美国虽然参与了《公约》的谈判与形成过程，但却迟迟未签署并批准《公约》。本文阐述了《公约》的基本情况、美国与《公约》的历史渊源，分析了美国未加入《公约》的原因——美国认为其影响自己的安全利益、经济利益，因而不愿赋予国际海洋组织太多的权力，加入《公约》的紧迫性不够强。本文认为美国将选择一个合适的时机在使其国家利益最大化的情形下加入《公约》，在此之前它将继续以国家利益为对外行为的准则，处于《公约》之外而尽量与之一致。

关键词：美国；国际法；《联合国海洋法公约》；执行协定

中图分类号：D993.5 文献标识码：A文章编号：CN61-1487-（2018）06-0064-02

一、《联合国海洋法公约》概况

《联合国海洋法公约》是当今最重要的多边性质的国际海洋法。联合国召开过三次海洋法会议，1982年开始的第三次会议历时十年，在与会各国的协调下，出台了《联合国海洋法公约》。该公约具有整合性，内容涵盖此前商定的几项公约，将海洋划分为内水、临海、毗连区、专属经济区和公海等区域，并且详细地规定了不同区域的法律地位以及相关国家在各个区域的权利与义务。不仅如此，《公约》针对海洋不同的地理形态，还规定了不同的通行制度与规则，为减少有关国家在海上通行时的发生摩擦奠定了基础。[1]截至2016年，《公约》的签署国有167个，包括除了美国以外的四个联合国安理会常任理事国以及世界上绝大多数国家。《公约》从1994年11月16日开始生效，现在已经获得了世界上多数国家的认可，成为世界海洋秩序的重要规则，推动着国际海洋秩序“从海洋霸权政治向海洋权利政治”发展[2]。

二、美国与《联合国海洋法公约》的历史渊源

美国作为世界头号海洋强国和重要的沿海国，在全球海洋秩序体系中有着举足轻重的地位。美国在联合国召开的三次海洋法会议中发挥了重要的作用，在1958年召开的第一次联合国海洋法会议和1960年召开的第二次联合国海洋法会议中，美国积极参与并起到重要作用。在1966年到1970年期间，美国对召开第三次联合国海洋法会议持积极主动态度，“明确支持通过召开第三次海洋法会议达成新的国际公约，从而全面协商新的海洋法规则以适应当前海洋形势的发展和变化”。[3]美国当时积极倡导和参与第三次联合国海洋会议，是为了在会议上占据主导话语权，提出有利于本国的提议，使新形成的海洋法条约符合美国的利益。而正值《公约》签署之际，美国新上台的里根政府在1982年明确表示拒绝签署《公约》。里根政府认为：尽管公约草案的大部分条款符合美国的国家利益，美国也愿意接受，但是关于国际海底开发机制的一些重要内容，是美国不能接受的。

美国认为《公约》违反了它所倡导的在全球范围内的自由竞争原则，为此它提出了修改意见，主要有：一是取消有关强制性技术转让的规定，二是删除限制生产的有关规定，三是修改国际海底管理局的表决程序，四是调整审查会议的相关规定。[4]为了让美国以及更多的发达国家批准加入《公约》，使《公约》成为真正的“海洋宪章”，联合国努力促成《公约》普遍参与的非正式协商，美国和一些西方发达国家也参与了这一协商过程。有关协商从1990年开始，在相关利益方经历了长达四年的谈判后，于1994年通过修改《公约》第十一部分，形成了《关于执行<联合国海洋法公约>第十一部分的协定》（简称《执行协定》），并强调《执行协定》与《公约》两者不一致的地方，以《执行协定》为准①。之后欧洲一些发达国家对《公约》的态度有了很大的转变，欧盟全体成员国批准加入了《公约》，但美国却依旧徘徊在《公约》之外。尽管1994年7月29日美国在联合国总部签署了《执行协定》，但其国内却迟迟未批准《执行协定》。

三、美国未加入《联合国海洋法公约》的原因分析

在美国国内，军方对加入《公约》持支持态度。美国海军一些官员持这样的意见：中国等一些发展中国家对《公约》的解读与美国对《公约》的解读有所不同，认为反驳中国等一些发展中国家主张的最好办法就是批准《公约》，参与全球谈判，夺回全球话语权。美国海洋产业界也支持加入《公约》，军火供应商、深海开采和海底光缆等企业多年来一直进行着院外游说活动，这些企业认为应该保证自己依据《公约》进行深海矿藏开采的利益。可以说，美国政界大部分人士都支持加入《公约》，部分政治保守主义者则反对美国加入《公约》，反對的主要原因有：

一是认为《公约》的某些内容损害美国的国家利益。反对者认为《公约》对美国的安全利益的损害主要集中于《公约》的两个机制上：针对“区域”的国际海底开发机制以及《公约》的强制争端解决机制②。他们认为《公约》第十一部分的“考虑到发展中国家的利益和需要”③而做出的相关规定，有利于广大发展中国家而极大地损害了美国等发达国家在“区域”的利益。关于《公约》中的“强制争端解决机制”，反对者认为加入《公约》的国家，特别是发展中国家对美国所坚持的“军舰享有无害通过权”持不同意见，这一定会引发美国同他国的摩擦。如果美国加入《公约》，一旦美国与其它国家发生这种类似的海上摩擦，就必须按照《公约》的争端处理机制来解决：处于争端中的成员国有义务在合理的时间内通过谈判解决他们之间的争端，不然的话，根据《公约》规定就得采用第三方介入的调解方式来解决争端。[5]而这种强制争端解决机制所产生的结果不能保证一定有利于美国。

对于《公约》中附件三的第十三条“合同的财政条款“的相关规定④，反对者认为这将极大损害美国的经济利益。联合国国际海底管理局属于自筹经费的国际组织，因此它的运行需要向开发海洋自然资源的国家征收相关费用以维持其运作，而这种征税或是收费将对有能力并且有意愿计划大量开发海底资源的美国造成一定的经济损失。反对者对此颇有微词，一名俄克拉荷马州的共和党参议员估计，根据这项规定，美国将不得不放弃超过700亿美元的开采权利金。他说“假如美国批准了这个条约，美国将被迫把在美国延伸大陆架生产石油和天然气的几十亿美元的使用费白白转交给联合国国际海底管理局，这一费用将会重新分配给发展中国家。这将是历史上第一次由某个国际组织拥有对美国的征税权”。[6]有些反对者认为这一规定不仅会将美国的开发所得白白送给发展中国家，而且这些资金或许会流入那些滋生恐怖主义的国家，这是他们万万不能接受的。

二是认为《公约》给予国际组织过多的权力。首先，反对者认为美国同意加入《公约》就是将占地球总面积接近72%的海洋的控制权和管理权拱手让给联合国国际海底管理局，而如今世界上大部分海洋面积是由美国及其盟友控制的。将海洋控制权转手讓给联合国国际海洋组织，这是美国国内的保守主义者不愿看到的。其次，反对者还认为《公约》赋予联合国国际海底管理局在采矿方面过多的权力，因此加入《公约》后，美国在海底采矿方面需要承担额外的条约义务，这会使美国的权力受限、利益受损。第三，反对者主张在一个变化极快的全球环境中，美国在海洋事务中需要保持高度灵活的反应速度，而《公约》的条条框框会限制美国海军的海洋事务行动。而置身于《公约》之外，美国海军就不必受国际海洋法和相关国际海洋组织的约束和制约，从而拥有更大的行动自由。

三是美国加入《公约》的紧迫性不够强。美国作为世界性的超级大国以及海权强国，拥有成熟完备的海洋战略、超强的海洋实力以及对全球海洋战略要地的控制能力，有能力充分保障自身的海洋安全和权益。自《公约》签署以来，美国海军在其它沿海国领海的无害通过权，在国际海峡和群岛水域的过境权，以及在公海的航行和飞越自由权都没有受到非缔约国身份的任何约束。一方面的原因是由于其它沿海国出于便利的考虑，在执行《公约》时并不考虑区分加入国和非加入国，这给了美国便利；另一方面，真正支撑美国享有这些海洋权利的是其强大的军事实力和外交能力。而且美国认为它所看重的“航行自由权”已经成为一种国际惯例，无论加入还是不加入《公约》，都不影响自己享受“航行自由”这一国际惯例。

四、总结

《联合国海洋法公约》和《执行协定》是经历重重谈判，由多个国家和组织相互协商和妥协而形成的国际性海洋法规。《公约》基本满足了美国等发达国家提出的种种要求。但美国迟迟不愿加入《公约》，这反映了美国国内的一些保守主义者不愿美国受到国际法的制约，希望凭借美国强大的国力特别是海洋实力在国际海洋事务上依照本国利益行事的强权思维。但现如今世界上大多数国家已经加入《公约》，美国作为全球性大国和海洋强国无法绕开海洋问题。美国始终游离于《公约》之外不仅会影响本国利益的实现，更会引发他国诟病。美国可能会选择一个合适的时机在其国家利益最大化的情形下加入《公约》。[7]而在此之前，美国将继续以国家利益为对外行动的准则，处于《公约》之外而尽量与之一致。

注 释：

①《执行协定》第二条第一款。

②《联合国海洋法宣言》第十五部分第二节，http：//www.un.org/zh/law/sea/los/article15.shtml。

③《联合国海洋法公约》第一四0条，全人类的利益，“区域”内活动应依本部分的明确规定为全人类的利益而进行，不论各国的地理位置如何，也不论是沿海国或内陆国，并特别考虑到发展中国家和尚未取得完全独立或联合国按照其大会第1514（XV）号决议和其他有关大会决议所承认的其他自治地位的人民的利益和需要。

④《联合国海洋法公约》附件三第十三条，http：//www.un.org/zh/law/sea/los/annex3.shtml。

参考文献：

[1]联合国.联合国海洋法公约[DB/OL].http：//www.un.org/zh/law/sea/los/article1.shtml.

[2]刘中民.中国国际问题研究视域中的国际海洋政治研究述评[J].太平洋学报，2009（6）.

[3]晁译.美国对《联合国海洋法公约》的态度[J].国际法研究，2015（3）.

[4]高之国.美国拒绝批准《联合国海洋法公约》的前因后果[N].重庆晚报，2000-5-15.

[5]潘俊武.剖析1982年《联合国海洋法公约》中的强制争端解决机制[J].法律科学（西北政法大学学报），2014（4）.

[6]白蕾，石莉，万芳芳，张扬.美国加入《联合国海洋法公约》的立场演变和影响分析[J].海洋开发与管理，2015（1）.

[7]BRADFORD A，POSNER E A.Universal exceptionalism in international law[J].Harvard International Law Journal，2011，52（3）.

作者简介：苗蓓蕾（1990—），女，单位为中共中央党校研究生院，研究方向为美国外交与政治。

（责任编辑：朱希良）