公平竞争审查制度实施情况的实证研究——以国家发改委公布的59个审查案例为样本

朱静洁/西南政法大学博士研究生

2016年6月，国务院印发《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见（国发〔2016〕34号）》（以下简称《意见》），我国的公平竞争审查制度得以正式确立。随后，国务院法制办、国家发改委、工商总局、商务部等部门相继出台了一系列配套文件，1. 2016年7月，国家发展与改革委员会印发《关于贯彻落实〈关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见〉委内工作程序的通知》；2016年12月22日，国务院办公厅印发《国务院办公厅关于同意建立公平竞争审查工作部际联席会议制度的函（国办函〔2016〕109号）》；2017年10月23日，国家发展改革委、财政部、商务部、工商总局、国务院法制办五个部门联合印发《公平竞争审查制度实施细则（暂行）（发改价监〔2017〕1849号）》（以下简称《细则》）。进一步细化了公平竞争审查的标准及程序，并通过建立联席会议制度及公平竞争审查处2. 2018年1月9日，国家发展改革委在价监局新设立公平竞争审查处，编制4人，进一步强化公平竞争审查和反行政垄断执法工作，推动公平竞争审查制度全面落地，维护公平竞争的市场秩序，促进统一开放、竞争有序的市场体系建设。网址：http://www.ndrc.gov.cn/fzgggz/jgjdyfld/jjszhdt/201801/t20180109_873338.html.完善公平竞争审查制度实施的工作机制，进而保障该制度的有效实施。就宏观层面而言，公平竞争审查制度的建立预示着政府对微观经济干预的弱化，有利于理顺政府与市场间的关系，3. 叶光亮：《论公平竞争审查》，载《竞争政策研究》2016年第6期，第55-61页。明确竞争政策在我国经济政策中的基础性地位。4. 张穹：《公平竞争审查制度研讨会开幕式致辞》，载《中国价格监管与反垄断》2016年第7期，第13-14页。微观层面而言，公平竞争审查制度的实施能够克服《反垄断法》规制行政垄断的局限性，是针对行政垄断迈出的关键一步，5. 于立、刘玉斌：《中国市场经济体制的二维推论：竞争政策基础性与市场决定性》，载《改革》2017年第1期，第16-31页。通过建立行政垄断的“事前预防”机制，显著改善政策制定主体通过政策措施将行政垄断“合法化”的情况，从而为市场主体提供公平、有序的市场竞争环境。

公平竞争审查制度正式实施以来，学界及实务界均给予了较多的关注，对其清理存量及增量限制、排除竞争政策措施的效果寄予了较高的期望，并对其具体实施中可能面临的问题及其解决提出了诸多建议。公平竞争审查制度已经实施了22个月，作为一项全新的制度，公平竞争审查制度的实施情况如何，能否有效改善政策制定主体的行政垄断行为，具体实施中是否存在亟待解决的困境，无疑都需要进行审慎的评判。本文以公平竞争审查制度实施以来国家发改委公布的全部审查案例为样本，通过将案例信息数据化的方式对该制度的实施情况进行实证考察，透过数据分析公平竞争审查制度实施中存在的不足及其深层原因，以期为公平竞争审查制度的完善提供些许有价值的参考。

一、公平竞争审查制度实施的总体情况

基于实证研究的客观性及科学性要求，有必要对公平竞争审查制度实施情况实证研究所选取的样本进行简要说明。其一，关于样本来源的权威性。本文所选取的样本均来源于国家发展与改革委员会官方网站，相关案例信息真实可信，具有较高的权威性。其二，关于样本的统计时间。样本的统计时间以公平竞争审查制度的实施时间作为起点，统计时间区间为2016年6月至2018年3月。其三，关于样本的数量。公平竞争审查制度实施至今国家发改委公布的全部审查案例均被纳入了实证考察的数据库，共计59个案例，通过SPSS软件对全样本进行数据分析，保证了样本的代表性，提升了实证研究的科学性。

（一）公平竞争审查主体及政策制定主体的统计情况

表一和图一分别显示的是公平竞争审查主体及涉案政策措施制定主体的统计情况。从数据统计情况来看，基本呈现以下特点：其一，目前公平竞争审查案例中的审查工作主要由省（自治区、直辖市）级发改委及物价局承担，国家发改委审查的案例数量较前两者次之。分析表一数据可以看出，省（自治区、直辖市）级发改委及物价局审查的公平竞争审查案例分别占全部审查案例数量的39%及42.4%，这两类主体审查的合计案例数量超过了审查案例总数的80%，可见公平竞争审查主体呈现出集中化的趋势；其二，公平竞争审查主体的行政等级均较高。表一数据显示，国家发改委公布的59个公平竞争审查案例中仅有2个由市级行政主体进行审查，其余57个案例则由国家发改委或省（自治区、直辖市）级行政主体负责审查，总体而言公平竞争审查主体的行政等级较高；其三，涉案政策的制度主体较为分散。从绝对数来看，总共59个审查案例中有11个案例中的涉案政策措施是由各级人民政府制定的，9个案例中的涉案政策措施由各级住房和城乡建设局制定，5个案例中涉案政策措施的制定主体是各级发改委，其余的涉案政策措施则分别由各级卫计局、房管局、物价局等主体制定。

表一 公平竞争审查主体的统计情况（单位：个）

图一 涉案政策措施制定主体的统计情况6. 在案例统计中，对于以多个部门名义联合制定的政策措施，作者统一将牵头部门作为政策措施的制定主体进行统计。（单位：个）

（二）被审查政策措施的基本情况

表二、图二分别是被公平竞争审查政策措施的出台时间和涉及行业的统计情况，而表三和图三则是涉案政策措施性质及所违反审查标准的统计情况。上述数据基本呈现以下特点：第一，被审查政策措施出台时间在2016年及2017年的达到半数，目前审查出的违反公平竞争审查标准的政策措施均于2010年以后出台。从表二可以看出，在公开文件写明被审查政策

措施出台时间的45个案例中，分别有10、14个政策措施在2016、2017年出台，合计占比达到53.3%，目前2009年以前出台且尚在生效的政策措施也许是尚未被审查，抑或是未被审查出存在限制、排除竞争的问题；第二，被审查政策措施涉及的行业较为分散，其中供配电设施、建筑工程、保险、医疗及燃气配套安装行业位列前五。被审查的政策措施共计59个，其中10个涉及供配电设施，占比16.9%，8个涉及建筑工程行业，占比13.6%，涉及保险、医疗行业的分别有6个，各占比10.2%，另有5个涉及燃气配套安装行业，其余被审查的政策措施则涉及房地产、审计、旅游等多个行业；第三，超八成被审查政策措施的性质为规范性文件，分布较为集中。分析图三可知，共有49个被审查政策措施的性质为规范性文件，其在具体案例中多以通知、意见、公告、实施方案等形式存在，其余10个被审查政策措施的性质则为其他政策措施，具体体现为会议纪要、函告等，可见，被清理的政策措施级别均较低，尚无级别较高的行政法规（或草案）、地方性法规（或草案）或规章被审查出存在违反公平竞争审查标准的问题；第四，涉案政策措施所违反的公平竞争审查标准多为“市场准入和退出标准”，部分涉案政策措施同时违反多个审查标准。从表三的数据可知，共有38个涉案政策措施违反“市场准入和退出标准”，占比64.4%，该类政策措施多是设置不合理和歧视性的准入和退出条

件，或是限定经营、购买、使用特定经营者提供的商品和服务，共计12个涉案政策措施同时违反多个公平竞争审查标准，违反“影响生产经营行为标准”及“商品和要素自由流动标准”的涉案政策措施数量则分别为5个和4个，此外被审查政策措施尚无单独违反“影响生产经营成本标准”的情况。

表二 被审查政策措施出台时间的统计情况（单位：个）

图二 被审查政策措施涉及行业的统计情况（单位：个）

图三 被审查政策措施性质的统计情况（单位：个）

表三 涉案政策措施违反审查标准的统计情况（单位：个）

二、公平竞争审查制度实施实证调研情况的具体分析

从59个公平竞争审查案例相关信息的统计结果来看，公平竞争审查制度近两年的实施既取得了一些积极的效果，同时也存在一些亟待完善的问题。

（一）公平竞争审查制度运行的良性效果

总体而言，公平竞争审查制度的实施在我国绝大多数地区均取得了一定效果，同时被审查政策措施制定主体的整改态度较为积极，纠正手段较为合理。值得关注的是，公平竞争审查制度的实施显著提升了社会公众对涉及市场主体经济活动政策措施的关注度，激发了社会公众监督审查主体妥善清理限制、排除竞争政策措施的积极性。

1.公平竞争审查制度在我国绝大部分地区的实施已取得一定成效。就公平竞争审查案例的地区分布来看（见图四），案例所属省份分布较为平均，除西藏、海南、宁夏地区外，我国绝大部分地区的审查主体均清理出了限制、排除竞争的政策措施。其中，黑龙江省、北京市、江西省、重庆市、天津市的公平竞争审查案例数量位列前五，其他省市的案例数量都在1至3个之间。同时，目前31个省（自治区、直辖市）均印发了本地区《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的实施意见》，并建立了公平竞争审查联席会议制度，以《意见》和《细则》作为指导，积极开展涉及市场主体经济活动政策措施的清理工作，可见公平竞争审查制度的实施已取得一定积极效果。

图四 公平竞争审查案例所属省份的统计情况（单位：个）

2.被审查政策措施的制定主体多主动整改并进行救济。从表四的统计数据可以看出，96.6%的被审查政策措施制定主体采取积极主动的态度进行整改，在具体案例中多数政策制定主体在公平竞争审查启动后的调查过程中就明确表示将及时主动整改。其中，甘肃省的2个政策制定主体未提出主动整改，这主要是因为甘肃省发改委在调查过程中未通知或约谈政策制定主体，而是在调查结束后公开案例并责成政策制定主体进行整改，要求政策制定主体在规定期限内将整改情况函告甘肃省发改委，所以政策制定主体错过了主动提出整改的时机。分析表五数据可知，96.6%的政策措施制定主体均采取了相应的救济措施以消除影响，共有40个政策制定主体选择通过废止涉案政策措施的方式彻底整改，28.8%的政策制定主体则是将涉案文件中违反公平竞争审查标准的内容进行了删除或者修改，另有2个案例的公布文件中未说明政策制定主体是否采取了救济措施。总体而言，被审查政策措施制定主体整改态度都比较主动，采取的救济措施也能够有效消除政策措施限制、排除竞争的影响，暂未出现政策制定主体因拒不改正而受到处分的情况。

表四 政策制定主体是否主动整改的统计情况（单位：个）

表五 政策制定主体采取救济措施的统计情况（单位：个）

3.社会公众对于公平竞争审查制度实施的关注度较高。从表六可以看出，国家发改委公布59个公平竞争审查案例中，有28个审查案例的公平竞争审查是因公众举报而启动的，另有28个审查案例则是因上级机关清理政策措施或发现行政垄断线索而启动审查的，两种启动方式的占比各为47.5%。可见，社会公众举报已成为公平竞争审查的主要启动方式之一。在具体案例中，公众多是向省（自治区、直辖市）级发改委举报，而不是向政策措施制定主体举报。公众举报的积极性较高，主要是由于涉案政策措施产生的限制、排除竞争效果直接影响了举报者的切身利益，同时也表明公平竞争审查制度的实施有效提升了社会公众对涉及市场主体经济活动政策措施的关注，并为社会公众提供了对相关政策措施及其制定主体的监督渠道。社会公众对于公平竞争审查制度实施关注度的提升，不仅能够为公平竞争审查制度的有效实施提供可靠、及时的信息渠道，还有助于我国竞争文化的培育与强化，有利于我国市场经济中公平、有序竞争秩序的建立。

表六 公平竞争审查启动方式的统计情况

（二）公平竞争审查制度运行的若干不足

诚然，公平竞争审查制度实施近两年来取得了一些成效，但通过对审查案例的实证分析也发现具体实施过程中仍存在若干不足，实践中必须正视并剖析这些不足，并作出相应的调整和完善，才能保证公平竞争审查制度良好的实施效果。

1.“自我审查”效果不够理想，审查效率及积极性亟待提高。不可否认，我国公平竞争审查采取“自我审查”为主的审查方式具有一定现实合理性，一方面我国涉及市场经济活动的公共政策存量巨大，对相关政策措施一一进行公平竞争审查是一项艰巨的工程，设立专门审查机构负责全国相关政策措施的公平竞争审查并不现实；7. 徐士英：《国家竞争政策体系基本确的重要标志——有感于公平竞争审查制度的实施》，载《中国价格监管与反垄断》2016年第7期，第31-34页。另一方面政策制定主体对于政策措施的制定背景、目标、内容更加了解，由其进行审查具有一定的可行性。8. 朱静洁：《我国行政性垄断的公平竞争审查规制研究》，载《价格理论与实践》2017年第6期，第45-48页。《意见》及《细则》明确规定我国公平竞争审查制度的实施以“谁制定，谁清理”为原则，要求各政策制定主体建立、健全自我审查机制，对照审查标准有序清理存量政策措施。按照这个思路，政策制定主体应当成为公平竞争审查制度实施的主要力量，绝大多数涉及市场经济活动的政策措施将由其制定主体进行审查，绝大多数公平竞争审查案例应当以“自我审查”的方式启动，绝大多数违反公平竞争审查标准的政策措施应当是由政策制定主体清理出来的。然而，实际情况却并非如此，“自我审查”机制下审查主体极为分散，难以保障公平竞争审查的准确性、公正性及有效性，9. 张守文：《公平竞争审查制度的经济法解析》，载《政治与法律》2017年第11期，第2-10页。“自我审查”效果不佳已成为难以回避的事实。由表六可以看出，现有审查案例中通过上级机关审查或公众举报来启动公平竞争审查的案例数各为28个，合计占比高达95%，而通过自我审查启动公平竞争审查并最终清理出违反审查标准政策措施的案例仅有3个，所占比例为5%。而从审查案例的公开文件来看，通过上级审查主体或公众举报启动的案例，其公平竞争审查工作均是由政策制定主体上级机关负责，由此可知现有审查案例中政策制定主体“自我审查”的比例也仅为5%。可见，公平竞争审查制度的“自我审查”效果并不理想，政策措施制定主体的审查效率及积极性仍有较大的提升空间。

2.公平竞争审查的咨询机制及第三方评估机制未得到充分适用。“自我审查”机制对政策制定主体的审查能力及理性有较高的要求，考虑到政策制定主体有限的专业能力及审查理性，《细则》中明确规定政策制定者主体可就审查中遇到的问题或争议向反垄断委员会或同级公平竞争审查联席会议提请咨询或协调，10. 《细则》第9条规定：“政策制定机关可以就公平竞争审查中遇到的具体问题，向履行相应职责的反垄断执法机构提出咨询。反垄断执法机构基于政策制定机关提供的材料，提出咨询意见。”第10条规定：“政策制定机关开展公平竞争审查时，对存在较大争议或者部门意见难以协调一致的问题，可以提请同级公平竞争审查联席会议协调。联席会议认为确有必要的，可以根据相关工作规则召开会议进行协调。仍无法协调一致的，由政策制定机关提交上级机关决定。”以规范并完善公平竞争审查制度的“自我审查”机制。除强化“自我审查”机制外，公平竞争审查制度的实施还应推行独立的第三方评估机制，以弥补政策制定主体专业能力不足的问题，提升公平竞争审查结果的科学性，保障公平竞争审查制度实施工作的有效落实。11. 丁茂中：《论我国公平竞争审查制度的建立与健全》，载《竞争政策研究》2017年第2期，第33-44页。《意见》及《细则》均鼓励审查主体委托第三方专业机构协助公平竞争审查及定期评估，并提出在条件成熟时将组织开展第三方评估。但是，从相关新闻信息及现有公平竞争审查案例的统计情况来看，审查案例中的公平竞争审查均是由审查主体独自完成，尚没有审查案例的公开文件中提及政策制定主体曾就具体问题或争议事项向反垄断委员会或同级联席会议提出咨询或协调请求，也没有审查主体委托第三方专业机构进行公平竞争审查或竞争评估的审查案例。由此可以看出，虽然《意见》、《细则》等公平竞争审查配套文件的相关规定明确了咨询机制及第三方评估机制，但是在实际的公平竞争审查中咨询机制及第三方评估机制尚未得到充分、有效的适用。

表七 审查案例公开文件中信息缺失的统计情况（单位：个）

3.公平竞争审查制度实施信息公开的规范性和及时性有待提升。虽然，国家发改委将公平竞争审查案例发布在其官方网站上，但是由于审查案例信息公开尚未规范化，不同审查主体撰写的案例公开文件差异较大，案例相关信息也存在缺失的情况。由表七中的统计数据可以看出，审查案例缺失的信息主要有四类，其中公平竞争审查启动时间、涉案政策措施出台时间及政策制定主体纠正时间这三个时间信息缺失情况比较严重，信息缺失率分别为62.7%、23.7%及23.7%，另有2个案例的公开文件没有写明政策制定主体采取的纠正措施，即没有公开审查案例的处理结果。通过审查案例所属省份和公开信息缺失统计情况的交叉分析可以发现，信息缺失的情况在四川、湖北、陕西、广东四个省份的审查案例中较为突出。众所周知，案例中重要的时间信息、结果信息，不仅能够反映审查主体的审查周期、政策措施的制定背景及审查主体的整顿态度等，还是衡量公平竞争审查效率、制度实施情况的重要标准，公开文件中关键结果信息、时间信息的缺失将对审查制度的监督造成严重阻碍。另外，《细则》要求审查主体在进行公平竞争审查时征询利害关系人或社会公众的意见，并在公平竞争审查表中对征询意见的具体情况进行说明。然而，现有审查案例的公开文件中均没有说明审查机关是否向利害关系人或社会公众征询了意见，更没有征询情况的具体说明，实际审查中审查主体是否按照《细则》征询了意见、相关程序是否规范等问题不免让人产生质疑。

此外，按照《中华人民共和国政府信息公开条例》的相关规定，审查案例应当在信息形成或变更之日起的二十个工作日内予以公开，但是通过分析表八中审查案例中政策制定主体采取救济措施与案例公开时间差的统计情况可以发现，现有审查案例信息公开的及时性差异较大，大多数案例的公开时间较为滞后。具体而言，仅有19个审查案例的时间差在30天以下，而56.8%审查案例的公开时间则是在政策制定主体采取救济措施至少31天之后，不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》相关规定中二十个工作日的要求，其中27.3%审查案例的时间差超过半年，甚至有高达308天的情况。可见，大多数审查案例存在公开不够及时的问题，且滞后期限较长，严重影响公平竞争审查案例信息公开的及时度，不利于审查程序及结果的规范化、公开化及透明化。

表八 政策制定主体采取纠正措施与审查案例公开时间差的统计情况（单位：天）

三、公平竞争审查制度实施受制的深层原因

通过梳理我国公平竞争审查制度实施至今的全部审查案例，可以明确该制度的实施已对规制行政垄断行为、净化市场竞争环境产生了积极效果，同时还需要清醒地认识到公平竞争审查制度的实施尚存在诸多亟待完善的问题。为了寻求兼具针对性及可行性的破解路径，有必要对我国公平竞争审查制度实施受制的原因进行剖析，而公平竞争审查中的激励制度、互动性、审查流程及监督机制则是需要重点分析的四个方面。

（一）公平竞争审查的激励制度尚未建立

毋庸置疑，公平竞争审查在全国范围内的收益必定大于成本，但是具体到每个地方政府却不一定如此。12. 郑鹏程、黎林：《澳大利亚公平竞争审查中的竞争支付制度及其启示》，载《价格理论与实践》2017年第11期，第38-42页。限制竞争政策措施的制定是一个较为复杂的博弈过程，不同地区行政主体间或本地区行政主体间需要在行政分权体制下通过博弈达到一个相对的平衡，继而制定出政策措施。可以说，地方性限制竞争政策措施不仅反映本地区的经济发展决策，也是省际经济竞争的主要砝码。公平竞争审查制度的“自我审查”主要依靠审查主体的自觉和自愿，审查主体清理出违反公平竞争审查标准的政策措施即意味着政策制定主体存在限制、排除竞争的行政垄断行为，对政策制定主体的评价及公信力将造成损害，并可能在短期内对政策所属地区的经济发展造成一定消极影响。“自我审查”为主的审查模式决定了上述审查成本需由审查主体独自承担，而审查收益则将由审查主体所属地区与未支付审查成本的其他地区共同享有，导致在缺乏激励制度的情况下审查主体的积极性普遍不高。另外，自我审查主体专业能力不足，难以准确把握审查标准的情况也普遍存在，“自我审查”机制审查主体因能力不足而无法胜任审查工作、因激励机制缺失而不愿审查的困局，13. 李俊峰：《公平竞争自我审查的困局及其破解》，载《华东政法大学学报》2017年第1期，第118-128页。也导致“自我审查”效果不佳成为无法回避的事实。我国公平竞争审查案例中，5%的自我审查率就是最为直接的证明，同时国家发改委反垄断局领导在总结公平竞争审查实施情况的讲话中也提出“部分地区落实公平竞争审查制度的积极性不高”。14. 张汉东：《公平竞争审查制度总体落实情况》，载《中国价格监管与反垄断》2017年第5期，第4-5页。

为此，同样以“自我审查”作为公平竞争审查主要方式的澳大利亚创造性地建立了竞争支付制度，以各地政府完成公平竞争审查工作的情况为依据，通过一般支付及特殊支付两种方式向各地政府发放竞争支付款项，竞争支付款项作为重要的增量资金来源成为了各地政府竞相争夺的目标，该项激励制度充分调动了各地政府落实公平竞争审查制度的积极性。公平竞争审查制度的实施需要配套的激励制度作为保障，然而反观《意见》及《细则》中的相关规定，对于我国公平竞争审查的激励制度只字未提，在未建立激励制度的情况下期望审查主体主动参与公平竞争审查，承担审查成本，积极推动经济体制改革，未免存在过于理想化的问题。

（二）公平竞争审查的具体流程仍需完善细化

“自我审查”效果不佳除了与激励机制缺失有关外，与公平竞争审查具体流程不健全也存在密切相关。我国公平竞争审查的基本流程主要分为三个步骤：一是筛出涉及市场经济活动的政策措施，二是对照《意见》中的四类18项审查标准对政策措施进行审查，三是确定政策措施是否符合例外规定的要求。《细则》虽细化了公平竞争审查标准，为审查主体从事公平竞争审查工作提供了重要参考，但却不足以解决审查流程中的所有问题。具体而言，公平竞争审查流程中例外规定的适用障碍及深度审查的程序缺失对审查的公正性、准确性造成了较大的消极影响。

其一，例外规定的适用条件不具有可操作性，适用程序缺乏明确规定。《意见》及《细则》虽规定了例外规定的适用条件，但相关论述都较为抽象，对于“不可或缺”的证明标准、“不会产生严重的排除和限制竞争效果”的判断依据以及实施期限的具体要求均没有进一步说明。例外规定作为公平竞争审查的豁免程序，其适用情况与公平竞争审查制度实施效果密切相关，因此《细则》提出审查主体在适用例外规定时需要对具体情况及理由作出说明，定期评估例外规定实施效果并及时进行调整。然而，相关配套文件却没有明确例外规定的具体适用程序，既没有明确由哪一主体依据何种程序批准适用例外规定，15. 孙晋、钟原：《竞争政策视角下我国公平竞争审查豁免制度的应然建构》，载《吉首大学学报（社会科学版）》2017年第4期，第57-67页。也没有要求审查主体向社会公开适用例外规定的具体案例，并以第三方专业机构的竞争评估意见为依据适用该规定或评估政策措施的实施效果。可以看出，目前公平竞争审查制度中例外规定的适用既缺乏科学可靠的判断依据，也没有全面公开的监督机制，这不但会加剧政策制定主体对相关政策属于适用例外情形的举证难度，也可能为政策制定主体滥用例外规定逃避清理限制、排除竞争的政策措施提供可乘之机，严重影响公平竞争审查制度的实施效率及公正性，最终导致公平竞争审查工作沦为“走过场式”的审查。

其二，深度审查程序的缺失将影响公平竞争审查工作的准确性及科学性。目前，我国公平竞争审查制度的实施主要是审查主体通过对照《意见》及《细则》中的四类18项审查标准对涉及市场经济活动的政策措施进行审查，并得出结果。然而，仅依靠审查主体自己对照清单进行审查的工作机制至少存在以下两个缺陷，一是审查主体过于分散，审查能力差异较大，自我审查时可能会因无法准确理解把握审查标准而不能识别政策措施中的违法性要素，16. 刘继峰:《论公平竞争审查制度中的问题与解决》，载《价格理论与实践》2016年第11期，第31-34页。进而影响公平竞争审查工作的准确性；二是审查主体初步对照清单审查后就得出审查结论，缺乏具备专业能力的审查主体通过定量分析进行深度审查的流程，定量分析的缺失大大降低了公平竞争审查的科学性。因此，由具备专业能力、较为集中的审查主体对初步审查后筛出的政策措施进行深度审查是十分必要的。17. 王磊：《比例原则下公平竞争的深入审查》，载《西安交通大学学报（社会科学版）》2017年第6期，第83-90页。通过定量的竞争评估科学衡量政策措施的限制竞争效果，再结合初步审查的定性分析，才能得出科学、准确的审查结果。遗憾的是，我国的公平竞争审查制度尚未建立深度审查流程，仅以审查主体对照18项标准进行公平竞争审查后的结果作为最终结论，缺乏专业评估机构的定量分析，审查主体的分散性及审查标准把握的差异性将对公平竞争审查工作的科学性造成消极影响，阻碍该制度的有效实施。

（三）公平竞争审查制度实施的互动性尚待提升

我国公平竞争审查制度主要是依靠政策制定主体的“自我审查”对政府的经济权力进行约束，但考虑到政策制定主体的有限理性，有必要通过政策制定主体、政策制定主体上级机关、反垄断委员会等多个行政系统内部主体的协同工作，共同规范并完善自我审查机制。18. 王贵：《论我国公平竞争审查制度构建的基准与进路》，载《政治与法律》2017年第11期，第11-19页。《细则》中的相关规定试图从两个方面建立公平竞争审查工作的咨询互动机制，一方面规定审查主体可以就公平竞争审查的具体问题向反垄断委员会进行咨询或就争议事项提请同级联席会议协调，鼓励审查主体委托第三方专业机构进行公平竞争审查或定期评估；另一方面则提出审查主体在进行公平竞争审查时应当向利害关系人或社会公众征询意见，并将征询意见的具体情况记录在公平竞争审查表中。除咨询机制外，《意见》及《细则》均鼓励审查主体委托第三方评估机构进行公平竞争审查及定期评估，加强公平竞争审查的互动性，避免审查结果产生于审查主体的“独断”之中。

目前，我国公平竞争审查制度的互动性较差，相关咨询机制及第三方评估机制并没有得到适用，其深层原因主要在于两个方面：第一，审查主体的互动协作意识较为淡薄。由于公平竞争审查通常牵涉到多方利益，审查主体在具体审查中常会面临诸多复杂的问题，在实际审查中如何准确理解把握审查标准也是一个难题，因此部分审查主体自然会有向反垄断委员会、同级联席会议或第三方专业机构咨询、协调的需求。然而，现有审查案例的统计结果显示我国公平竞争审查主体均偏向于独自完成全部审查工作，互动协作意识淡薄，同时不排除有少数审查主体为了省去咨询程序而忽略审查难题进而随意裁定审查结果的情况。第二，《细则》中对咨询制度及第三方评估机制的相关规定不够具体，可操作性不强。首先，《细则》中提出审查主体可以就具体问题向反垄断委员会进行咨询，由反垄断委员会提出咨询意见，但对反垄断委员会应当在多长时间内给出咨询意见以及咨询意见的效力并未作出说明，这将导致审查主体对如何采纳咨询意见及如何安排咨询时间产生疑问。其次，《细则》要求审查主体开展公平竞争审查工作时必须征询利害关系人或社会公众的意见，但相关规定较为概括，对于意见征询工作的启动时间、利害关系人或社会公众的遴选程序、人数要求、所提意见对于公平竞争审查结果的作用等问题，《细则》及《意见》均没有进行规定，导致审查主体在具体工作中易出现意见征询对象选择错误、工作形式化、情况说明粗略化等问题。最后，《意见》及《细则》虽都鼓励审查主体委托第三方专业机构参与公平竞争审查或定期评估，但对于具体的工作机制却没有进行规定，审查主体无法确定第三方专业机构的遴选标准、委托程序以及审查结果效力等问题，具体适用问题的不确定性导致审查主体不敢轻易启用第三方评估机制。

（四）公平竞争审查制度实施的监督工作亟待加强

我国公平竞争审查制度主要采取自我监督与社会监督相结合的监督模式，审查主体的自我监督体现为对经公平竞争审查后出台的文件进行定期评估，社会监督则主要体现在两个方面：一是社会公众可以向反垄断委员会、政策制定主体或其上级机关举报未经审查或违反审查标准出台的政策措施，二是审查主体应当及时、全面地向社会公开审查案例的具体情况及处理结果。

自我监督方面，《细则》要求审查主体定期对经公平竞争审查后出台的文件影响全国统一市场及公平竞争的情况进行评估，定期评估不仅可以弥补事前审查的遗漏或不足，还能够帮助审查主体发现经济市场中出现的新变化，19. 时建中：《推动实施公平竞争审查制度的又一顶层设计— —解读〈公平竞争审查制度实施细则（暂行）〉》，载《中国价格监管与反垄断 》2017年第11期，第22-23页。及时对政策措施作出相应调整以适应当前的市场活动。然而，《细则》对于定期评估具体工作机制的规定却较为随意、概括，存在可操作性较低的问题。首先，《细则》虽规定定期评估的时间间隔原则上为三年，但在之后的规定中又赋予了审查主体自行决定评估时间的权利，这将可能导致部分审查主体怠于自我监督，长期不进行定期评估，不利于对相关政策措施的及时清理或修改完善。其次，相关文件中对于定期评估的方法未作说明，政策措施对于市场竞争的影响情况并不能依靠单一的定性分析，还需要结合经济学中的定量分析才能得出最终的结果，专业的竞争评估方法对于绝大多数审查主体而言难以完全掌握，而《细则》却仅是鼓励而不是要求审查主体委托第三方专业机构参与定期评估，这将直接影响定期评估结果的科学性及可信度。最后，目前没有监督机构负责对审查主体定期评估结果的真实性及准确性进行复核，20. 叶光亮：《公平竞争审查制度：统一政府调控与市场规律的润滑剂》，载《中国价格监管与反垄断》2016年第9期，第26-28页。相关规定也没有说明在定期评估认定政策措施不符合审查标准时，由谁对政策措施的修改提供意见，由谁监督政策措施的二次审查，又由谁对修改后的政策措施是否达到《意见》中规定的“相关要求”进行认定。定期评估监督机制的缺乏将可能导致审查主体“自说自话”，仅进行形式化的简单评估。21.《 意见》规定：“审查方式。政策制定机关在政策制定过程中，要严格对照审查标准进行自我审查。经审查认为不具有排除、限制竞争效果的，可以实施；具有排除、限制竞争效果的，应当不予出台，或调整至符合相关要求后出台。没有进行公平竞争审查的，不得出台。制定政策措施及开展公平竞争审查应当听取利害关系人的意见，或者向社会公开征求意见。有关政策措施出台后，要按照《中华人民共和国政府信息公开条例》要求向社会公开。”综上，自我监督机制中的诸多问题尚未得到解决，阻碍了监督工作的开展，影响了自我监督机制的运行效果。

社会监督方面，公众举报已成为公平竞争审查主要的启动方式之一，《细则》明确了任何单位和个人均可以向反垄断委员会、政策制定主体或其上级机关举报未经公平竞争审查或违反审查标准出台的政策措施，要求举报人以书面形式举报并提供相关事实及证据。可见，《细则》为社会公众监督公平竞争审查工作提供了必要渠道，但不可否认的是，公众举报的监督机制尚存在两大问题：一方面，相关文件没有明确举报人所提供的事实和证据应当满足的要求，举报人无法把握要求将导致不满足条件的无效举报信息大量出现，降低相关主体处理举报信息的工作效率，同时举报要求的不明晰也可能被部分举报信息的接收主体利用，以举报人提供的事实及证据不符合要求为由怠于处理举报信息；另一方面，信息反馈机制的缺失将影响监督效果，并可能挫伤公众参与监督的积极性，《细则》提出相关主体在接到有效举报后应当核实有关情况，而对于相关举报处理情况的信息反馈却没有作出要求，即举报人在提交举报后无法知晓举报事实及证据是否达到要求，相关主体是否对举报涉及的有关情况进行了核实，极有可能出现举报信息“石沉大海”的情况。

另外，公平竞争审查制度的信息公开方面也存在尚待改进的问题。第一，公平竞争审查案例公开文件的撰写缺乏规范、统一的要求。分析审查案例的统计情况可以发现，各地区公平竞争审查案例公开文件的撰写水平参差不齐，部分地区存在关键信息公开不到位、案例情况说明过于简略的情况。这主要是由于《意见》及《细则》虽要求审查主体公开案件处理情况及结果，但是对于公开文件的撰写框架及所需要包含的内容并没有作具体要求，导致各地区在撰写公开文件时缺乏参照模版。第二，现有公开文件仅涉及存量政策措施的清理工作，对于增量政策措施的审查情况、经公平竞争审查后出台政策措施的定期评估情况、例外规定的适用情况及逐年评估报告等信息并未进行公开。公平竞争审查的对象既包括存量文件也包括增量文件，涉及市场经济活动的政策措施必须经过公平竞争审查后才能出台，但是目前国家发改委公布的审查案例却没有一例涉及增量文件。虽然，不符合审查标准的增量文件必须进行调整才能生效，即其尚未对市场竞争造成损害，但增量文件公平竞争审查情况的公开仍然十分必要，不仅可以监督政策制定主体的自我审查工作，还可以帮助政策制定主体提高立法技术，提升公平、有序竞争的立法意识。此外，例外规定的适用本身就容易引起争议，《细则》要求审查主体对例外规定适用的具体情况作出详细说明，但是却没有要求审查主体公开例外规定的适用情况，这不仅不利于社会公众对于公平竞争审查工作的监督，还可能招致社会公众对于例外规定适用公正性及合理性的质疑。另外，定期评估是公平竞争审查后的二次审查，能够帮助审查主体对不符合审查标准的政策措施及时进行调整，在现行工作机制随意性较大的情况下，公开定期评估报告才能有效督促审查主体按质按量地完成评估工作，但从国家发改委的公开信息来看，定期评估的信息公开并没有得到应有的重视。可见，举报机制及信息公开机制运行中存在的上述不足，为公平竞争审查制度的社会监督工作设立了诸多障碍，对监督效果造成了消极影响。

结语

我国公平竞争审查制度的实施工作正在如火如荼地开展着，通过对国家发改委公布的审查案例进行统计分析，可以发现公平竞争审查工作已取得一定成效，但不能忽视具体实施工作中尚存在的不足之处。公平竞争审查制度的建立明确了竞争政策在我国经济发展中的基础性地位，有助于明晰政府与市场之间的关系，然而其具体实施中不足之处的完善工作仍然艰巨且意义重大，相关领域学者及实务工作者依旧任重而道远。