我国养老服务PPP模式发展中存在的问题及对策研究

摘 要：随着近年来人口老龄化问题的日益凸显，我国的养老问题已经越来越成为一项关系国计民生的重大问题，而伴随着社会的变迁，生活压力的加大，使得在养老机构养老逐渐被老年群体接受，同时随着PPP模式的兴起，为我国养老产业的发展提供了一种新的解决方法。文章从我国养老服务PPP模式的发展现状出发，然后对我国养老服务PPP模式中存在的问题进行分析，最后针对上述问题提出了相应的解决对策。

关键词：养老服务PPP模式；财政承受能力；风险识别；风险分担

中图分类号：C913.6 文献标识码：A 文章编号：1008-4428（2018）06-0156-03

近年来兴起的PPP模式已经广泛应用于我国基础设施建设领域，取得了不错的成绩。随着近年来日益凸显的人口老龄化进程以及社会的变迁、人们观念的开放，以往传统的居家养老模式逐渐被打破，专业的养老服务机构逐渐兴起，这些变化共同推动了我国市场上养老PPP模式的发展。

一、 我国养老服务PPP模式的发展现状

根据财政部对养老PPP项目所提供的信息和数据显示，截止到2016年的6月底，已经全部入库的PPP项目多达九千多个，总投资额达到十万亿左右，从财政部近年来公布的三批PPP示范项目情况来看，第一批PPP示范项目没有养老行业，第二批包含10个养老PPP示范项目，第三批养老PPP示范项目的数量是25个，是第二批的2.5倍。这些都表明了政府部门越来越重视在养老业推广PPP模式，虽然养老服务PPP项目的投资额在逐年上升，但仍然要看到不足：养老PPP项目仅仅占到总项目的百分之三，并且数据显示，全国所有的养老PPP项目中，养老产业的项目超过了所有投资总量的一半，其他的医养结合型项目和老年公寓型项目分别占五分之一。近年来很多省份开始意识到问题所在，也更加重视养老PPP项目的推广，开始加大力度投入资金和制定相关政策来发展PPP模式的养老模式，比如我国河南省开封市民生养老院PPP项目与山东省姚家峪生态养老中心分别作为国家第二批政府与社会资本合作的示范项目，为我国严峻的养老问题提供新的解决办法。

二、 我国养老服务PPP模式中存在的主要问题及分析

（一）相应法律法规不健全

PPP模式在我国发展时间较短，与此相关的法律法规并不健全，所以存在诸多问题。第一，目前我国关于PPP项目的指导性政策法规大多是由法律层次不高的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》构成，这样在具体事务处理中就导致法律效率较低。而采取PPP模式的项目往往都是复杂的项目，大多是面向全国范围，且项目持续时间较长。在这种状况下，就更加需要出台在国家层面的关于PPP模式的立法，只有這样养老PPP项目才能真正做到有法可依，才能真正吸引社会资本的广泛参与。第二，我国养老PPP模式的相关法律法规的制定缺乏具体性和完整性。由于PPP模式牵涉主体较多，利益参与方较为复杂，而我国法律法规中有些关于PPP项目规定不够明确，有些含糊其辞，甚至有些关于某一项规定会出现多个版本，这些法律的漏洞使得目前很多本不属于PPP模式的项目公然存在，严重违背了项目的初衷，损害公众的利益。此外，一些PPP模式在执行过程中缺少法律依据。因为大多数PPP项目持续时间长，难度大，而目前我国大多数的PPP项目都是处于识别和采购阶段，少数项目进入执行阶段，而现在不成熟的法律法规不能对项目后期遇到的问题进行规范引导，这会也阻碍PPP项目的顺利进行。

（二）养老服务PPP模式区域分布不均，地区差距明显

由于养老服务PPP项目本身具有的资金投入量大、准公共产品的性质，使得大部分养老服务PPP项目都以付费为主。而同时在我国大部分家庭中，近年来老年人比重逐渐增大，使得家庭难以承受相对巨大的养老费用，而欠发达地区的养老体制本身就不健全，这就导致大多养老服务PPP项目选择经济较为发达、养老体制更为健全的城市地区。而即便欠发达地区存在养老服务PPP项目，跟发达地区相比，软硬件服务差距也是相当明显的。比如在发达地区，可以针对老年人自身情况实施个性化养老服务，甚至实施全天候监护，而这些要在欠发达地区实现就比较困难，而且这种状况有进一步扩大的趋势。

（三）养老服务PPP项目职责分工不明确，缺乏有效的合作机制

完善的合作机制是确保PPP项目高效运行的必备条件。养老PPP项目合作中存在的机制不完善主要表现在政府部门和私人部门之间、政府各部门之间的职责分工混乱。其中公共部门与私人部门主要体现在养老服务PPP项目运行过程的管理权上，如果缺乏明确合理的分工，一旦出现问题，需要承担责任时就会比较麻烦。其中各部门职能界定不清的根源还是法律政策的制定主体职能责任划分不清晰。在PPP模式中，各个参与主体作为一个合作共同体，需要对参与主体的各个职能作出清晰的划分，但由于我国特殊的国情，目前政府在宏观上具有广泛参与性，使得各参与方的职能和责任难以界定。

（四）养老服务PPP项目潜在风险多，监管难度大

由于养老服务PPP项目投资大、运营时间长，项目实施过程中会涉及政府部门与私人部门，包括金融机构、保险机构、设计院、施工企业等等相关利益方，按照参与项目的主体类别，可以将养老服务PPP项目风险分为与政府行为相关的风险、与私人部门相关的风险以及与两者行为无关的风险三种。其中与政府行为相关的风险主要为政治风险，包括政策风险、政府腐败风险、政府低效率风险、政府信用风险以及政府定位不当所引起的风险；与私人部门相关的风险主要为技术风险，包括融资风险与建设运营风险；与政府与私人部门行为都无关的风险包括市场风险与金融风险等。而与此相对，项目服务的对象是特殊的老年群体，所以在项目进行过程中相关参与方利益错综复杂，导致潜在风险多而复杂，监管难度加大。

（五）养老服务PPP项目的财政承受能力和物有所值评价不够严谨

为了保证PPP项目的健康高效发展，财政部明确规定所有PPP项目在投入使用时都要进行财政承受能力论证以及物有所值论证。但在实际操作中关于养老服务PPP项目的上述两个评价不够严谨，存在诸多问题：

财政部规定PPP项目整个年度总体的支出不能超过一般公共预算支出的百分之十，同时单个PPP项目的财政承受能力也不能超过百分之十，且要使用统一的预算支出数据进行测算。但在现实中，往往只是评价单个的养老服务PPP项目的财政支出，忽略评价整个PPP项目的财政支出，有些地方即便进行了汇总本行政区域内全部已经实施的PPP项目支付责任，但由于对中央精神领会不足，没有用统一的预算支付数據进行测算，最终往往会导致所有PPP项目的实际测算支出仍有可能超出百分之十；另外，为了确保财政承受能力论证能够顺利通过，一些地方政府违背中央精神有意识地利用如转移隐匿风险、降低风险的概率、缩减相关配套价值、修改关键数据、提高使用者付费和经济增长率等方法，以达到减少政府项目支出责任、增加一般公共预算支出的总量，由此常常导致论证流于形式；此外，在测算方法上，目前论证方法是以经年历史数据均值为标准，然后推算未来年度的一般公共预算支出规模，而在实务中通常是以投资总额的一定比例简单计算政府的风险承担成本，这样就很可能导致测算结果与实际结果偏差较大。这些因素都有可能使未来年度的财政支出不足，导致养老服务PPP项目不能有效运转。

同样在实际操作中运用“物有所值”的理念和方法标准评估PPP项目时，也有类似的问题：尽管财政部对于物有所值定性评价也有了相应的操作指引，但是在实际对定性分析进行评判时，仍然存在评价标准与项目实际情况或行业政策不符合的问题。例如，某养老服务PPP项目使用“项目规模大小”作为物有所值定性分析的补充评价指标之一，但是第三方评价将“有利（81-100）”这一项的评价标准定为“项目规模超过100亩”，这样的标准明显与《养老服务设施用地指导意见》中对于养老项目用地规模的要求相矛盾。

同时在物有所值的定量分析中也存在着问题：定量评价中，需要在外部条件相同的情况下，计算政府在PPP模式与传统政府投资方式下所承担的净成本的大小，得到的成本越小就越有利。但是对于某些以政府参股、使用者付费为主要收益来源的养老PPP项目，政府以其参股比例所获取的第三方收入是否应列入PPP项目值的计算范围，相关指导文件并未作说明，而不同的测算方式就很有可能导致不同的测算结果，这些使得物有所值的评价体系缺乏公正严谨性，有可能损害公众利益。

三、 PPP模式应用于养老服务项目的对策建议

（一）逐步完善相应的法律法规

为了养老服务PPP项目能够健康发展，必须逐步完善相应的法律法规，改善现有的立法环境。首先，由于养老服务行业的特殊性，要把优先保障公共安全和公共利益作为首要考虑的基本准则。其次，我国必须制定法律层级较高的更为严谨的关于养老PPP模式的法规政策，将PPP养老模式中涉及合作各方可能面临的利益纠纷都作出明确的解释，从源头剔除违背初衷的项目。其次，相关部门要重新梳理现行法规政策，消除制度性的障碍，将PPP项目操作规则进行规范统一，进一步明确相关内容，坚决废除不适合或者定义模糊的法律法规，制定出概念清晰内容统一的法规政策，营造出可持续发展的制度环境。再者，政府部门可以学习国外经验，出台针对特别重大项目的法律法规，形成地方政府运用PPP模式建设项目的指导性工具。只有逐步健全PPP模式的相关法律政策，使养老服务PPP项目真正做到有法可依，确保各方利益不受损害，这样才能使养老服务PPP模式更好更健全地发展。

（二）缩小地区差距，使养老服务PPP项目遍地开花

因为养老服务PPP模式分布不均的主要原因在于地区间的贫富差距，所以解决其的首要措施就是要尽量减少地区间的贫富差距，广泛吸引社会资本参与养老服务项目。财政上，要加大财政转移力度，使各地区的公共服务尽量达到均等化，同时在欠发达地区，政府部门可以采用税收和土地方面的优惠政策吸引社会资本参与养老服务项目投资的积极性。在土地使用上，可以考虑优先划拨养老服务项目的行政用地、适当降低土地使用权价格；在税收上，可以适当调整各地方政府的税收，不断增加地方财力，另外可以进一步加大税收优惠力度，在地方政府的权限范围内给予税收适当的返还，吸引更多的养老服务PPP项目落户在经济欠发达而又需要养老设施服务的地区。

（三）明确各参与方主体责任，完善养老服务PPP模式的合作机制

养老服务PPP项目涉及项目建设、运营的各个环节，所以只有科学合理地设置公私各方参与人的合作方式，才能提供高质量的养老服务。我国博山养老PPP项目在这方面做得比较好，在博山养老PPP项目中，形成了分管区各个领导分别负责的领导协调机制，明确划分了各个领导人各自的职责，既明确了各自的自认主体，又避免了多头领导情况的发生。借鉴博山养老PPP项目经验，要在养老服务PPP项目实施过程中，厘清公私各方在项目中资产投入的方式、养老服务设施的产权归属、养老服务设施的经营权以及资产的剩余控制权等。其次，要明确项目的合同管理。要明确养老服务PPP项目合同的磋商、签订履行等各个环节，包括履约要求、支付机制、调整机制、争议处理机制、项目终止条款等，以保证各方权利义务在 PPP项目合同中的有效实现。最后，要做好项目利益各方的保护机制，即明确养老服务PPP项目实施过程中利益各参与方以及权益实现机制，同时也要根据实际中不同的产权结构，设计选择不同的公私合作方式。

（四）完善项目的风险识别与风险分担机制，做到全面监管

为使养老服务PPP项目真正达到预期的作用，重要的一个环节就是风险识别与风险分担，做到全面监管。借鉴我国山东博山PPP生态养老中心在风险分担上的经验，在项目开展前期，就要统筹管理各个部门，做好调研工作，加强对养老服务PPP项目的政策研究、项目筛选、项目评估和统计分析，做好全面的项目可行性论证，同时要强调契约精神，明确参与各主体方的责任与义务，对项目的总体风险进行全面预估，尽量做到不漏过任何一个潜在风险，确保做到以下风险分担原则：控制性原则，即将风险分配给最有能力承担该风险的一方；风险与收益相匹配原则，即谁获利，谁承担原则，将风险分配给处理相关风险费用最低且获得收益最大的一方；风险承担意愿原则，即风险承担者应该是更乐于承担风险的一方；风险共担原则，因为对所有参与主体来说，项目的任何一个风险都不是绝对独立的，任何一个风险管理不善都可能导致项目的失败，所以各个参与方都要协调配合，共担项目风险，这同样也是PPP项目风险管理的精髓。

根据以上风险分担的原则，按照参与养老服务PPP项目的主体不同，可以将养老服务PPP项目的风险管理划分为三种，第一种为政府方主要承担的风险，主要是政治风险。可以在项目协商开展前签订相关责任分担协议，明确当出现政治风险时，政府部门应承担的责任以及相应的处理措施，增強社会资本参与养老服务PPP项目的信心；第二种为由社会资本方承担的风险，主要是技术风险。具体的可以在项目建设初期，让社会资本方充分考虑项目在设备、技术上的先进性，并将项目的采购、建设、安装等环节分包给不同的运营商，增强市场竞争水平，保障项目后期运营收入的稳定性及盈利性，提高投资回报，适当分散风险；第三种为政府方和社会方一起承担的风险，主要为市场风险。具体操作上，在项目运营初期当地政府可以考虑给予适当的保护政策，双方确定必须的入住率和收入标准，当低于标准时政府给予适当的赔偿以及相应的价格调整。

（五）完善养老服务PPP项目的财政承受能力评价和物有所值评价方法

评价养老服务PPP项目的财政承受能力最重要的是将整体和部分综合起来进行考虑。在百分之十“红线”的测算上，不仅要论证单个的养老服务PPP项目，还应该采用统一的预算支出数据，保证本地区全部实施的PPP项目总额不超过百分之十的“红线”；地方政府要领会中央精神，不能仅仅将该论证看做是项目合规操作的背书程序，而是决策立项关键的把关工具，可以在财政承受能力论证上，聘请第三方专业评估机构，对政府项目支出责任进行准确测算，防止地方为使项目通过采取非正规措施；在论证方法上要确定统一的计算方法，不断完善公共财政的历史数据体系、远期预估模型、风险评估标准，使用更加科学、客观的计算基数与概率系数，保证测算结果的一致性。

在物有所值的评价方法中，对于定性分析的评价标准与行业政策或项目实际情况不符合时，可以考虑采用“将定性标准定量化”的方法。但是除了部分指标数据可以通过调研得到外，绝大部分定量化的标准需要项目所在行业的大数据支持，因此就要建立项目信息共享综合平台，提高PPP项目的效率与准度；在定量分析中，需要相关部门对不同的方法进行更加充分精确的测算论证，对于评价的内容方法作出更加科学合理详尽的规定，使得评价结果更加科学公正。

参考文献：

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[3]于美慧.我国养老产业发展中PPP模式的完善研究[D].青岛：青岛大学，2017.

[4]黄徐会.财政承受力约束下的PPP模式研究[D].广州：暨南大学，2016.

作者简介：

肖康康，男，河南平顶山人，河南财经政法大学财政税务学院经济学硕士，研究方向：财政学。