多边金融机构的环境治理功能

梅凤乔 包堉含

摘要：多边金融机构当前在全球环境治理中发挥了重要作用，这种环境治理功能最开始是在外界压力的推动下逐步形成的，后来则发展成多边金融机构的主动选择。以世界银行为例分析了其在环境治理上的功能和角色，概括为污染规制者、政策扩散者、标准立法者、治理投资者、技术支持者五个方面。多边金融机构可以加强全球环境治理的力量，但是也存在增加环境治理机制碎片化和保护机制僵硬等缺点。

关键词：多边金融机构；世界银行；环境治理；亚投行

世界银行等多边金融机构作为金融领域的国际组织，近三十年来在环境治理领域逐渐扮演了更加重要的角色，不仅对跨国企业的经营活动进行规制，同时成为环境法律与环境政策全球化的重要推动者，深刻地影响了许多国家的环境治理实践。从国际关系理论而言，这种现象是全球环境治理多主体、多层次特性的一个真实写照，但是由于这些机构主张较高的环境标准，未必适用于相关国家的实践，也存在一定弊端。本文主要以世界银行为例，梳理其环境政策产生的历史，对其在环境治理上扮演的角色进行总结，分析其环境治理角色的利弊，在此基础上提出对中国的启示。

一、 多边金融机构的环境政策源流

当前全球环境治理的一个突出特征是多主体的参与，除了传统国际法主体的主权国家，以及政府间专门的环境机构或组织，和大量环保类的非政府组织的参与，更为特殊的主体还包括了在传统意义上非环境领域的其他国际组织机构的参与，不仅包括与环境议题密切相关的WHO，还有涉及投资的多边金融机构、涉及贸易的WTO等。这些非传统的主体，在环境保护上也逐渐承担了更多的职能与作用。其中的多边金融机构比如世界银行等国际组织，传统上以为欠发达国家提供发展资金、帮助企业融资为宗旨。由于环境议题对其他领域的深度渗透，世界银行也在历史发展中逐步制定了自己的环境政策，对所投资项目的环境影响和风险进行控制，扮演了很重要的环境治理功能。尤其是以“赤道原则”为核心的金融自愿性准则更是逐渐被更大范围的投资机构所接受，不仅促进了环境影响评价等政策工具的传播，而且由此衍生的绿色金融、绿色信贷等金融产品逐渐成为当前的政策热点。这种非传统环境国际组织的环境治理功能是一个特殊的实践和现象，一方面反映了全球环境治理的多主体参与特点，另一方面也显示出在全球化各个议题高度关联的时代，传统实践中负责专门领域的国际组织或主动或被动地走出固有领域，深度参与到其他的领域中扮演起更多、更新的角色和功能。

从共时性的角度，多边金融机构开始实施环境政策是多方面因素作用结果。首先，与20世纪60年代的环境运动同时期，人们逐渐发现了多边开发银行（Multilateral Development Bank）给发展中国家带来的严重环境影响，不仅是项目的直接影响，还包括由于生活改善带来的生活污染。在这些国家缺乏环境治理能力时，人们普遍认为多边开发银行应当为污染负责。其次，1972年人类环境会议以及前后关于环境的若干会议和宣言，明确地将贫困、发展与环境联系起来，这就要求从事发展援助的多边开发银行承担起关注发展的负面影响的任务。最后，大量的环保NGO和美国国会的相关人士都在世界环境运动的背景下，严厉批评作为国际组织领导者的世界银行产生了如此严重的环境问题，直接推动了世界银行的转变，由此带动了这些金融机构的转型。

从历时性的角度，多边金融机构在环境方面采取相关政策也是一个逐渐提升和改善的过程。以世界银行为例，在50年代世界银行就注意到了重大工程比如水坝可能给居民带来的影响，制定了一系列的防范程序。当环境问题逐渐显现之后，世界银行应对策略是采取一定程序在贷款中考虑环境影响，但是这经常导致无法实现原有贷款的目标，于是世界银行开始贷款资助治理环境的项目。世界银行任命环境顾问来检查每个项目的可能的环境影响，并于1972年设立了“环境与科学事物办公室（OESA）”，设立了环境咨询岗位负责确保贷款环境目标的实现。然而这些措施最开始只是装饰性的，并没有发挥实际的效果。最重大的变革出现在20世纪80年代，1987年时任行长Conable对世界银行进行重组，不仅在区域中心的银行设立了环境机构，而且重新设置了环境办公室以负责分析贷款的环境影响，同时注重投资环境治理领域，比如向全球环境基金（Global Environment Facility）投资并且担任了全球环境基金的受托人。随后1992年，世界银行出台了内部的《业务政策》（Operational Policy），并在1997年和2001年分别阐明了“环境保全政策（Safeguard Policy）”和提出《世界银行的环境战略》。2012年则发布了目标更明确、行动规划更具体的《2012-2022环境战略》，该战略以“支持各国走上绿色、包容、高效和可负担的可持续发展之路”为目标。2016年世界银行通过了最新的“环境与社会框架（Environmental and Social Framework）”替代了原有的“环境保全政策”，大大扩展了所考虑的影响范围。

当前世界银行的“环境与社会框架”几乎成为各个跨国公司和国际机构公认的政策标准，在全球环境治理中发挥了重要作用。世界银行每年一度的《全球发展报告》都在评价未来经济发展态势的同时强调环境保护；此外世界银行还关注各个行业的基本战略，撰写一系列可持续发展相关的报告。从国际组织的视角来看，1970年以来多边金融机构在与非政府组织、公众、国家的互动中，重新定位了自己的角色，改变了对世界的认知，扮演了积极的环境治理角色，并且尝试影响其他国家和主体。如果说早期的改变是一种被动式的回应，那么进入21世紀之后，积极的环境治理投入和研究则是主动选择的发展策略，可以说多边金融机构被“重新建构”了。

二、 多边投资机构的环境角色和功能——以世界银行为例

多边金融机构在环境治理上扮演的功能是多维度的，由于其在环境问题上采取的行动不同，实现的效果也有差异。以下以世界银行为例，将其在环境治理中所扮演的角色和发挥的功能总结为以下五个类型：

1. 污染规制者：1975年，世界银行开始在其业务审核中使用“环境影响评价工具”，通过对所贷款项目的环境影响进行识别，组织当地居民进行公众参与了解信息，在世界银行承诺的环境政策内严格控制项目的环境影响，扮演了污染规制者的角色。在缺乏环境规制能力的发展中国家，这种严格的环境评价政策有效地弥补了所在国的规制空白。这种规制者的角色是一种近乎政府的角色，事实上从后来的发展来看，各个国家基本都采纳了环境影响评价这一政策工具。

2. 政策扩散者：世界银行通过与相关国家在业务往来上的合作，非常深刻地影响了一些国家的环境法律与环境政策。以中国为例，中国的环境影响评价制度其实就起源于世界银行的环评政策。1989年世界银行在所资助的项目中实施强制性的环境影响评价后，中国政府快速出台了加强针对此类贷款项目环境影响评价工作的文件，在随后的几年内中国也逐步对国内的项目适用了环境影响评价，制定了相关的法律政策，而且后续的法律修改中也大量参考了世界银行的环评办法。同时世界银行还出资帮助许多国家制定了国家环境行动计划（NEAPs），资助相关国家制定环境管理的政策，有效地推动了环境领域的政策扩散与法律移植。

3. 标准立法者：世界银行依托其强大的权威和技术支持，在其国际社会的普遍实践中形成了环境领域方面的标准与政策示范，成为国际社会所公认的实施准则。比如经典的环境影响评价政策和公众参与政策，有许多国家缺少相关法律法规时，相关企业就会要求执行世界银行的标准，比如壳牌石油公司就在其《全球环境政策》中规定当项目所在国家缺少相关法规时执行世界银行的规定。此外世界银行针对各个行业颁布的《预防和减轻污染手册》，提供了“最佳可行技术（Best Available Technology）”和全面的环境政策准则，2008年以后《预防和减轻污染手册》逐步被各个行业的《环境、健康与安全指南》所替代，这些《指南》成为各个行业实施环境污染控制与预防的基本标准。可以说在这些环境政策与标准领域，世界银行以一个立法者的角色提供了丰富的规范资源。

4. 治理投资者：世界银行还以其所拥有的资金，直接投入到环境治理的进程中。不仅包括投资建设的污水处理等环境设施，还包括作为全球环境基金的受托人和执行机构，直接依据相关多边环境公约和准则的要求，投资相关领域的治理。比如《蒙特利尔议定书》所针对的臭氧层消耗物质（ODS）的削减工作，世界银行就扮演了重要角色。

5. 技术支持者：世界银行除了拥有权威、资金和优势，还拥有丰富的知识与技术资源，因此成为重要的环境治理的智库之一。世界银行为支持可持续发展采取了诸多战略，包括国家援助战略、行业战略、区域与国家战略，这些战略报告的完成都依赖于世界银行内部专家的知识与技术支持。而且上述多种角色的完成，都依赖于世界银行技术支持者这一身份的重要基础。

世界银行作为联合国下属的机构之一，拥有很大的政治权威，加上其资金与技术优势，因此在全球环境治理中拥有了很大的话语权。而国际上其他多边金融机构比如亚洲开发银行、欧洲复兴开发银行等，虽然在权威上与世界银行无法相提并论，但是依然也基本扮演了上述几种的环境治理角色。

三、 多边金融机构环境功能的利弊

多边金融机构提供环境功能，一方面固然可以说是增加了环境治理的力量，但是另外一个方面也是环境治理机制碎片化的隐患，而且较严格的环境标准也不一定完全适合发展中国家的实践。

从有利的方面而言，多边投资机构强化了环境治理的力量，尤其是联合国的力量。作为联合国机构的世界银行，依托其资金吸引力，诱导了大量发展中国家完善环境政策和制度，相比于直接的法律移植能大幅减小可能遇到的阻力，对强化联合国的领导力有重要的意义。同时作为一种有效的融资渠道，增加了环境治理的资金来源。作为拥有世界级影响力和工作范围的多边金融机构，能够成为知识、技术与经验案例的分享平台，提供良好的指导。其环境功能的五个角色大多数也主要在提供正面的价值。而且作为促进世界发展的一种国际组织，多边金融机构还在欠发达国家的能力建设上扮演了很重要的作用。

但是多边金融机构的环境功能依然有两个方面的负面问题值得考量。首先就是所谓的国际机制复杂性或治理碎片化。当前多边金融机构的一些环境治理机制与已有的其他的机制尤其是国内机制相互重叠，浪费治理资源的同时可能会带来选择上的困难，尤其是在当前传统多边金融机构程序日趋繁琐复杂的情况下，是否能够有效回应环境问题值得考虑。

第二个层面是当前多边金融机构程序过于繁琐、机制较为僵化无法灵活应对可持续发展的各种需求。许多环境问题的标准需要根据各国发展情况进行对待，在经济尚不发达的时期投入过多的资源进行环境治理、执行与发达国家一样严格的环境标准只会导致经济难以维系。而世界银行等金融机构一向都执行被视为最严格的标准和程序，影响了许多有利于发展中国家的项目实施。

四、 政策启示

目前中国所推动的亚洲基础设施开发银行已经开始运营，应当重视有关环境方面的标准和政策，在推动基础设施建设的同时兼顾到环境与社会方面的绩效。西方部分国家一直质疑亚投行可能会降低在环境方面的标准，从而会破坏全球多边金融机构的已有秩序，亚投行应当在坚持自身理念的同时，通过完善环境政策框架并付诸实施以回应质疑。通过上述对多边金融投资机构环境治理角色与利弊的分析，本文认为亚投行应当从以下三个方面加强和完善环境治理功能：

1. 完善环境政策框架。在借鉴其他多边金融机构环境政策框架的基础上，亚投行可以对目前执行的“环境和社会框架”进行进一步的完善。世界银行的政策框架提出了十二个方面的要求，亚投行目前的框架仅考虑到了环境和社会影响评价和管理、自愿迁移和土著居民三個方面。可以在今后的业务中进一步增加有关生物多样性、自然资源管理的内容，这也符合基础设施建设的特点。

2. 坚持地方化治理，提高环境政策的灵活性。由于传统的多边金融机构往往执行最严的标准和程序，不符合当地国家的需要，影响了贷款目标的实现。亚投行可以在项目贷款和资助中选择地方化的环境标准，根据当地的环境容量和状况，选择适宜的标准作为贷款项目的要求。

3. 加强人才队伍建设和技术储备。多边金融机构不仅是金融的汇聚中心，也是技术的汇聚中心，亚投行应当在未来的发展中扩大环境、社会和技术的人才队伍，同时建立针对不同国家尤其是欠发达的数据和案例库，在项目中有针对性地提出环境治理和保护方案，尤其重视一些本土文化中的技术和管理资源。

五、 结论

多边金融机构在国际环境保护运动的潮流之下，在被动回应中主动成长为具有强大环境治理功能的国际组织，完成了自身定位与角色的转变，这一过程主要是在外力推动下的实现的。具体而言，多边金融机构在全球环境治理中扮演了污染规制者、政策扩散者、标准立法者、治理投资者、技术支持者的五个方面角色，有效地促进了全球环境治理和欠发达国家环境治理能力的建设。由于掌握大量的资金、技术和权威资源，由多边金融机构提供的环境治理功能有其他机制不可替代的优势，更容易为各国所接受。但是这种非传统环境组织的环境功能可能会增加全球环境治理机制的复杂性，而日趋繁琐僵硬的内部机制也可能削弱应对环境问题时的有效性。因此对于新兴的多边金融机构需要从上述两个方面进行改革，发挥多边金融机构的特殊优势，保证自身的灵活性。

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作者简介：梅凤乔（1965-），男，汉族，湖北省黄梅县人，北京大学法学博士，北京大学环境科學与工程学院副教授，研究方向为环境政策与法律、资源综合利用、环境标准及其实施、国际环境履约；包堉含（1995-），男，汉族，云南省曲靖市人，北京大学环境科学与工程学院硕士生，研究方向为环境与资源保护法、全球环境治理。

收稿日期：2018-04-25。