当前农村宅基地管理和使用存在的问题、原因及对策建议

余旻

摘 要：分析了当前农村宅基地管理中存在的问题，并提出了对策建议：主要包括：完善农村宅基地管理的法律法规、建立村庄规划和宅基地规划制度、深化农村宅基地审批制度、加强执法监管力度等。

关键词：农村宅基地；管理；问题；对策

1 当前农村宅基地管理中存在的问题

1.1 村庄规划滞后

长期以来，农村村庄建设布局和村庄内宅基地选址缺乏科学、合理的规划。许多地方没有村庄规划，农民建房选址随意性大，乱搭乱建的现象严重，村庄布局杂乱，房屋排列无序，造成了耕地破坏和宅基地闲置并存的不合理现象。农村的“空心村”问题日益严重，建房户纷纷向村外扩张，新建住宅不断向村外延伸，村庄四周新楼林立，村庄内部破破烂烂，形成“空心村”。也有些地方制订村庄发展规划，但是在实际操作中，由于有的规划起点高、标准高，不太符合实际，在实践中无法操作，或是由于基层政府、组织和群众认识不够，规划大多观念老化，缺少整体、长远的考虑，效果不明显。

1.2 宅基地的使用不够规范

《中华人民共和土地管理法》规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合鄉（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有宅基地和村内空闲地。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”但由于基层政府对农民建房缺乏的正确引导和管理，加之由于宅基地为无偿取得，无成本留置，加上经济利益的驱动，造成1户多宅、超标准占地、闲置等问题比较严重。据国土资源部统计数据显示，1996-2008年我国农村人口减少了1.29亿人，但居住用地增加超过7万hm2，人均居住用地从193m2上升到229m2。

1.3 针对宅基地违法建房行为执法难

当前关于农村宅基地管理的法律法规少，且较宏观、不够具体，可操作性差，农村宅基地管理在很大程度上依靠规范性文件和地方政策调整，目前我国还没有一部调整农村宅基地利用和管理方面的法律。宅基地立法的滞后，致使基层工作者在执行中常常无规可循，如现行法律法规对农民建房违法行为的处罚是只能拆除，不能没收，也不能作其他处理，但在实践中因国土资源部门没有强制执法权，申请法院执行又要履行繁琐的程序，等到法院执行，房子早已竣工。若拆除，损失太大，处理难度较大。国土资源部门陷入拆也不是，不拆也不是的两难境地。此外，在执法工作中也经常遇到一些执法难题，影响执法的效果，如查处违法事件时，当事人抵触情绪大甚至暴力抗法，有些还想法设法通过关系，企图大事化小，小事化了，干扰阻力大，造成执法难。

1.4 监管不到位

一方面，农村宅基地范围广且比较分散，而基层国土资源管理部门的专业人员少，力量薄弱，执法装备缺乏，工作经费不足，很难对辖区内宅基地利用变化管理到位；另一方面，在宅基地报批上程序意识不强，具有随意性和盲目性，发现违法用地问题时处理时往往以罚代拆，导致违法者仍达到其最终目的，从而使部分群众认为只要交了钱就可以建房，给制止违法占地行为带来了负面影响。

2 对策建议

2.1 完善农村宅基地管理的法律法规

加快宅基地立法工作，尽快出台宅基地管理的操作性规定，依法保障农户宅基地用益物权明晰宅基地产权，明确宅基地登记发证、宅基地流转、收益分配等问题，使农村宅基地的使用和管理真正纳入法制化轨道。

2.2 建立村庄规划和宅基地规划制度

因地制宜建立村庄规划和宅基地规划制度，把村庄规划和宅基地规划作为宅基地管理的龙头。制订并严格实施与本村相适应的村庄发展规划和用地规划，安排专项资金编制村庄土地利用规划、村庄建设规划，严格按照土地利用总体规划、村庄和集镇规划使用土地，严格控制农村集体建设用地规模，不得超用地面积标准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。因地制宜地开展“空心村”和闲置宅基地、空置住宅、“一户多宅”的调查清理工作，制定消化利用的计划和政策措施。

2.3 深化农村宅基地审批制度

改革和完善宅基地审批制度，规范农村宅基地申请报批程序。加强规划审批环节的衔接，对农村宅基地审批实行会审制。农民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，符合建房条件或因实施村庄和集镇改造确需搬迁的村民向乡镇人民政府提出建房申请后，由乡（镇）长或乡（镇）长委托的主管副乡镇长牵头，组织建管所、土管所、乡包村干部等有关人员对卜报的审批户进行会审。经依法批准的宅基地，会审后村集体经济组织或村民小组应及时将审批结果张榜公布。

2.4 加强执法监管力度

一是提高执法人员的执法能力。对国土资源执法人员进行定期的相关土地法律法规知识培训，提高其执法能力，切实做到严格执法、公正执法，杜绝“以罚代法”、“以罚代批”行为的发生。二是进一步明确乡镇政府保护耕地的责任。乡镇作为最基层的一级政府更有直接保护耕地、制止非法占用土地的职责。建议县政府要把抓土地管理和耕地保护这一责任落实到乡镇目标管理考核责任中去加以管理。三是加强对村干部的国土资源法制教育，强化村干部的宅基地管理第一责任人意识，把好第一关。对宅基地规划管理好的村居干部给予适当的奖励，以提高村干部参与管理的积极性和主动性。

3 结语

农村宅基地管理是土地管理工作最前沿、最基础性的工作，是一项关系到农民切身利益及农村发展的一件大事，是一项系统工程，管好用好农村宅基地直接关系到土地特别是耕地资源的保护与利用和农民的生产生活。可以说，农村宅基地管理对于统筹城乡发展，促进节约集约用地，维护农民的合法权益，推进社会主义新农村建设，保持农村社会稳定和经济可持续发展具有重要意义。总之，各地应结合具体情况，制定出今后农村宅基地管理的有效办法，使农村宅基地管理工作走上规范化管理的轨道。

参考文献

[1]中华人民共和国土地管理法[M].北京：中国法制出版社，2005.

[2]中华人民共和国土地管理法实施条例[M].北京：中国法制出版社，2005.

[3]张 奇.农村宅基地法律问题探析[J].财贸研究，2005，2：120-121.

[4]黄发儒.宅基地管理方式亟待创新[J].中国土地，2008，11：54-55.

（作者单位：常山县国土资源局）