国家监察体制改革研究

姜睿雅

摘要：鉴于此前在监察体制方面存在的监察力量分散和监察范围过窄等问题，我们开展了国家监察体制改革，通过制度建设和监察立法，明确了目前的监察委员会性质、工作原则、方针、职责以及监督范围，为更好地发挥监督职能打下了坚实的制度基础。

关键词： 国家监察体制 监察委员会 改革

中图分类号：D262.6 文献标识码：A 文章编号：1009-5349（2018）10-0216-02

十八大以来，以习近平同志为核心的党中央强力反腐，创造了史无前例的反腐纪录，可以说，目前我国在反腐领域取得的成绩，很大程度是源于党中央的决心和意志。但是，在看到反腐取得巨大成效的同时，也应当清醒认识到，要想赢得反腐斗争的最终胜利，实现干部的不想腐和不能腐，还需要有严密的制度设计和完备的法律保障。我们现在正在进行的国家监察体制改革就是制度建设的重要组成部分。

一、监察体制改革的背景

中华人民共和国成立后，我们党设立了中央纪律检查委员会，后改为中央监察委员会。在政府监察方面，设立了政务院人民监察委员会，后改为监察部。这两个部门分别在1959年和1969年被撤销。1978年我们党选举产生了中央纪律检查委员会，行使党内监督权。政府方面，1986年设立了监察部。1993年，党的纪律检查和政府的行政监察职能合二为一，中央纪律检查委员会和监察部合署办公，采取一套工作机构、两个机关名称的模式。2007年，国家预防腐败局成立，该机构负责全国的腐败预防工作，直属于国务院。在司法监督方面，最高人民检察院设立了反贪污贿赂总局。至此，我国反腐败机构设置形成了三足鼎立的局面：隶属于党系统的纪委负责查处党员干部和一般党员的违纪行为，可以给予党纪处分；隶属于行政系统的监察部对国家机关任命的领导干部的违法乱纪行为进行监督，可以进行行政处分。同时国家预防腐败局也属于行政系统的反腐败機构。各级检察院下辖的反贪局是检察院下设的法律监督机关，是专门对国家工作人员贪污、受贿等职务犯罪进行侦查的职能机构，是检察机关履行法律监督职责的重要组成部分。也是隶属于司法系统的反腐败机构。这三个机关共同进行反腐工作的体制机制，在实践中存在一些弊端：

首先，行政监察范围过窄，党内监督和行政监督发展不均衡。行政监察机关作为隶属于政府的机构，空间和平台都比较有限。按照《行政监察法》规定，行政监察的监察对象是政府及其政府任命的工作人员，难以覆盖立法机关、司法机关等其他国家机关公务人员以及国企和事业单位和其他社会组织等。与纪委的工作相比，存在着纪检监察工作“一条腿长、一条腿短”的局面，同样，在打击贪污腐败、失职渎职方面，检察院也存在局限，监督的范围比较窄，存在监察的盲区和死角。

其次，反腐败力量分散，就国家法治监督体系而言，虽然党内有纪委的监督，政府内部有行政监察和审计，政府外部有人大监督、司法监督、舆论监督等监督形式，检察院还有专门的反贪污、反渎职、预防职务犯罪等力量，但这些反腐败资源力量过于分散，职权交叉，存在权力重叠和管辖漏洞。在对监督对象的监督上存在“交叉带”和“空白带”。

最后，各机构之间缺少核心枢纽地位的机构，几家很难恰如其分地摆好位置。十八大之后，反腐主要以纪委为主，但是这种主导地位缺乏法律的授权，需要有法律和制度来确立一个核心枢纽地位的机构。另外，因为各自为政，也导致有的工作多方重复。

基于以上原因，中共中央办公厅2016年11月印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，部署在三省市设立各级监察委员会，由人大产生本级监察委。2018年3月11日，全国人大一次会议第三次全体会议表决通过的宪法修正案中，将“中华人民共和国各级监察委员会是国家的监察机关”写入宪法。2018年3月20日，第十三届全国人大一次会议表决通过了《中华人民共和国监察法》。

二、监察体制改革的内容

（一）监察委的产生和地位

监察法规定：监察委员会应当由人民代表大会产生，而不是由人大常委会产生。监察委员会产生之后，应当对人民代表大会负责，接受人民代表大会的监督。

首先，在监察委员会的定位上，要明确它是反腐败工作机构，和纪委合署办公，代表党和国家行使监督权，是政治机关，不是行政机关、司法机关。其次，监察委员会是一个高位阶的机构。它与法院、检察院和政府地位平行并列，都是由人大产生，向人大负责，受人大监督。在国家机构序列上，取代原有的“一府两院”格局。形成人大领导下的“一府一委两院”的新格局。

（二）监察工作的原则

监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。这一原则确保和强调了监察机关的独立性。这是监察工作开展的一个前提。我们以前的纪检监察工作开展不力，很大程度上是因为监察部门缺乏独立性，受同级党委政府的制约。十八大以来，我们完善了纪委的双重领导体制，可以说，客观上解决了纪委的办案独立性问题。监察体制改革后，我们仍要强调各级监察委员会的独立性，这是它发挥作用的一个基本前提。监察委员会只对同级人大负责，不受行政机关和社会团体个人的牵制和干涉。

监察法规定，监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。具体到案件的处理中，即针对提交到监察委员会的党员违纪线索，首先应当由监察委员会介入审查，根据查证的违纪情况作出相应的党纪政纪处分；如情节较重，涉嫌违法或者犯罪，则需要进入司法程序，对监察机关移送的案件，检察院审查后认为证据充分，代表国家提起公诉，由法院进行审判。如认为需要补充证据，可以退回监察机关补充调查，也可以自行补充侦查。为防止党员带着党籍进监狱的情况出现，司法机关应在提起公诉前告知纪检机关，由纪检机关作出相应党纪处分后再判刑。

（三）监察工作的方针

在监察工作的方针上，国家监察工作坚持标本兼治、综合治理，强化监督问责，严厉惩治腐败；深化改革、健全法治，有效制约和监督权力；加强法治道德教育，弘扬中华优秀传统文化，构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制。

所谓标本兼治，治标就是强力反腐，老虎苍蝇一起打，绝不姑息。治本就是完善各项制度，包括监察委内部制度和外部配套制度。目前在内设机构的配置上，纪委监察委内部主要分设执纪监督部和执纪审查部，下设不同处室。监察委和纪委合署办公后，执纪监督部门的监督对象，扩大为“所有行使公权力的公职人员”。执纪审查部门对接收到的案件进行调查取证和审查，涉嫌违规违纪的案件转交案件审理室，涉嫌职务犯罪的违法案件移交检察院进行起诉。

在完善监察体制内部制度建构的同时，要敦促并力推外围配套改革。导致腐败产生的因素是多方面的，涉及社会文化、政治制度、法治程度等，预防和治理腐败也应该全力推进外围配套改革。要改革目前的社会保障体系、人事管理制度、社会诚信体系、财政预算管理体制，提高腐败的成本，降低腐败的可能性。

（四）监察委员会的职责权限

根据监察法的规定，新成立的监察委员会享有监督权、调查权、处置权。其中的调查包括针对职务犯罪的特殊调查，即原本属于检察院在反贪污、反渎职和预防职务犯罪中所运用的刑事侦查；也包括针对违反行政法规和党规党纪的一般调查。监察制度改革后，检察机关的反贪局等侦查部门的职能和机构人员都将转隶监察部门。由此不管是特殊调查还是一般调查都将统称为调查。

在监察手段上，为了确保监察机关更好地履行职责，发挥反腐作用，法律赋予了监察机关查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定和留置、谈话、讯问、询问等手段。监察法中用留置取代“两规”措施，这是用法治思维、法治方式惩治腐败的重要举措。留置是对被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪，监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据，仍有重要问题需要进一步调查，并且涉及案情重大、复杂，或者可能逃跑、自杀，串供以及伪造、隐匿、毁灭证据等妨碍调查的行为，经过依法严格审批，可以将被调查人留置在特定场所进行调查。

（五）监察委的监察范围

过去行政监察范围过窄，监察对象主要是行政机关及其工作人员，监督的是狭义政府，针对这种监察体制覆盖面窄，监察不到位的情况，监察法通过6大类公职人员的罗列，明确规定了对所有行使国家公权力的人员实行监督的监察范围。在党内监督实现对党组织和党员干部全覆盖的同时，实现国家监察对所有行使公权力的公职人员全覆盖，达到党内监督全覆盖和公权力全覆盖的目的。这次改革将监督狭义政府转变为监督广义政府，监督所有行使公权力的公职人员，填补了监督对象上的空白，清除了反腐败的死角，织密了防止腐败的制度之网。推动了我们整个国家的法治进程。

三、国家监察体制改革中的难点重点

（一）国家监察机关和司法执法机关的协调衔接问题

这包括国家监察机关与检察机关和审判机关、公安机关在监察程序与司法程序上的有序对接和相互制衡。在具体规定上，监察机关负责调查职务违法和职务犯罪，对监察对象涉及职务犯罪，经调查认为犯罪事实清楚、证据确实充分的，将移送检察机关依法审查，提起公诉。检察机关对监察机关移送的案件，认为犯罪事实已经查清、证据确实充分，依法应当追究刑事责任的，应依法作出起诉决定。经审查认为需要补充核实的，应退回监察机关补充调查，必要时可自行补充侦查。

（二）國家监察机关的有效监督和制约问题

绝对的权力导致绝对的腐败。监察机关作为一个独立的反腐败工作机构，法律赋予了它极高的地位和广泛的职权，如果其权力得不到充分有效的监督和制衡，势必会造成更大的腐败和社会问题。所以这次国家监察体制改革，我们对监察机关的监督做了诸多的制度设计。

首先，在内部监督方面，为了防止灯下黑的现象，中纪委自十八大后设置了相应的纪检监察干部监督室等内部监督机构，对纪委内部人员进行有效监督。刚刚通过的监察法也规定了过问案件、打听案情和说情等干预办案行为的报告和登记制度，除此之外，还对监察人员进行脱密管理制度、回避制度以及退休辞职后的从业限制等制度进行了明确的规定。对于工作人员的不当行为，法律还规定了申诉和责任追究等制度。

其次，在外部监督方面，要综合运用各方面合力，实现对监察机关有效监督。法律规定，监察机关由本级人大产生，受本级人大监督。这是国家权力机关的监督。在党的监督方面，由于国家监察委员会的工作人员大多属于党员，所以对国家监察委员会的监督就成为党内监督的重要组成部分。在司法监督方面，法律规定，监察委员会与法院检察院和公安机关之间既有分工合作，又有监督制约。检察院如认为不构成犯罪，可以通过对监察机关移交的案件予以撤销或者不批捕来实现司法监督。也可以对国家监察机关作出的决定和措施直接实施法律监督。在社会监督方面，新闻舆论和社会民众都可以通过各种途径来实现对监察机关的监督和制约。尤其是在互联网日益发达的今天，社会监督的威力也在日益显现。

责任编辑：杨国栋