镇域行政执法看庄寨

仝明金 崔光乐 郭庆新

阳春三月，春风和煦，阳光明媚。

走在曹县庄寨镇宽阔的大街上，只见一座座高楼鳞次栉比，路两侧杨柳依依，鲜花争艳，街道干净整洁，车辆停放有序。街道上人来车往，秩序井然，就连呼吸的空气似乎也比以前新鲜了许多。如今的庄寨镇小城镇建设已初具规模，现代化的生活气息越来越浓，镇区面貌越来越美，呈现出一派繁荣兴盛的景象。知情人都说，这些可喜的变化得益于综合行政执法改革、得益于执法队员们的辛勤付出！

昔日执法之困

曹县庄寨镇位于鲁豫两省四县交界处，总面积64平方公里，总人口15万人，镇区人口8.2万。日兰高速、240国道横贯东西，规划建设中的鲁南高铁穿镇而过，设有建筑面积5000平方米的高铁站一座，区位优势明显。该镇常年商贾云集，经贸活动频繁，成为商家投资兴业的一方热土，先后被评为山东省小城镇建设示范镇、山东省“百镇建设行范行动”示范镇、山东省“产业化驱动城镇化十强镇”、全国小城镇建设试点镇、全国文明村镇、全国重点镇。近年来，编制了《曹县庄寨镇总体规划（2012-2030）》《庄寨镇控制区详细规划》，建设各式楼房100多万平方米，自来水廠、污水处理厂、热电厂、垃圾中转站等基础设施配套完善，逐步发展培育形成了产业集聚、人口集中、功能集成、要素集约的小城镇格局。2017年，庄寨镇实现地区生产总值37.5亿元，地方财政收入过亿元。

而在经济繁荣发展的背后，也出现了一些不尽如人意的地方。庄寨镇是以林木加工业为主导产业的特色产业镇，产业优势明显，全镇各类企业近2000家，产值500亿元，素有“中国板材之都”的美称。随着经济和城镇化的快速发展，在社会管理、城镇管理上明显滞后。由于乡镇管理权受限，导致违法占地、违规建设、占道经营、木业废品污染、违章停车、道路拥堵等问题难以得到有效解决，严重影响了城镇形象。尤其是240国道穿镇而过，来往的大小车辆众多，时常造成道路拥堵，加之运输车辆超载损毁路面、木条木屑随意洒落等，令过往群众苦不堪言。这些问题镇政府看在眼里，急在心里，并采取了积极措施，但收效甚微。依照现行法律法规，现有的行政执法权大都集中在县级以上职能部门，由于执法人员少，执法半径小，覆盖不到乡镇的角角落落，或是收到乡镇举报移送案件，驱车赶到离城区40余公里的庄寨镇，已经失去了执法时效性。乡镇虽有人员力量方面的优势，但因为没有真正意义上的执法权，对违法违规行为只能以警示教育和劝阻为主，效果不够理想，如果越权执行，可能成为行政复议的对象。

现有乡镇社会管理权限已难以与经济社会发展相匹配，导致乡镇管理“大脚穿小鞋”“小马拉大车”的现象愈加突出。现实倒逼改革，基层呼唤改革。加快推动扩权强镇、赋予与经济发达镇基本相适应的管理权限成为基层的共同心声。

破解执法困局

深化行政执法体制改革，推进综合执法，是全面深化改革的重要内容，也是建设法治政府、推动政府治理能力现代化的重要举措，更是基层破解执法难题的有效途径。

2015年底，中共山东省委办公厅、山东省人民政府办公厅《关于推进综合行政执法体制改革的指导意见》中提出：“根据需要和条件可通过法定程序赋予经济发达、城镇化水平高的乡镇部分行政执法权。”这给基层乡镇进一步提高社会管理和公共服务能力带来了福音。

2016年8月，曹县庄寨镇被省编办确定为全省唯一镇域综合行政执法改革试点镇。省市县编办在试点工作中给予了强有力的指导与支持，多次组织召开座谈会，就相关县直部门权力下放及庄寨镇承接落实等问题进行研讨论证。最终将城市管理、人防、文化、国土、水务、民政、农机、教育、交通等9个部门18个领域的583项行政执法权下放到庄寨镇。2017年1月，庄寨镇综合行政执法大队正式成立，成为山东省唯一一个成立综合行政执法大队的乡镇。

执法机构有了，如何建立一支素质过硬、业务精湛、作风优良的专业执法队伍成为镇党委政府的头等大事。镇党委政府首先选拔了3名优秀科级干部担任执法大队领导职务；采取“编制分类管理、人员统筹使用”的方式，以镇原“七站八所”人员为基础，通过招聘、调动、公益岗安置等方式，充实了62名执法人员力量；打破身分藩篱，任命了大队长、副大队长及中队长等中坚力量；设置了法规室、综合服务室、执法督查室、办公室等4个职能办事机构；推行网格化执法监管和扁平化办公模式，在镇东北、西北、东南、西南四个片区设置派驻中队和一个机动队。

庄寨镇十分重视和珍惜这次改革试点机遇，特别是在执法办公场所和执法装备上给予了全力扶持。在镇财政困难的情况下，投资300万元，高标准建设装修了1200多平方米办公场所、配备了9辆执法专用车和各类器械装备近100套，为执法人员量身制作了执法服装。依托信息技术，积极探索实施“互联网+执法”模式，建立“庄寨镇综合执法”微信公众号，搭建执法者与群众和市场主体的互动平台，营造守法懂法的良好氛围。投资60万元，以“天网工程”为依托，建立了智能监控平台，实现影像资源共享，全镇主要路口、各村重点部位实现监控全覆盖，对执法现场开展即时研判分析、实时指导调度，为开展综合行政执法奠定了良好基础，进一步提升了工作效能。

为确保行政执法全覆盖，无死角，建立了相互配合、联合执法的常态工作机制。经曹县县政府研究，国土、水务等职能部门刻制执法专用章，交由庄寨镇使用。各有关职能部门专业人员每月到庄寨镇就业务工作集中授课一次，就职能部门新动态新精神与庄寨镇资源共享、信息互通。积极与镇驻地的交通、公安等部门协调联动，开展联合执法活动，及时上报违规占压道路违规案件数据。加强与管区和村（社区）的协同配合，完善了镇、管区、村（社区）网格化管理体制，管区、村居干部做好执法信息预警和发现上报、执法联络，执法大队、督查大队执法互补、失职问责。

锻造执法铁军

实行镇域综合行政执法，对庄寨镇来说也是件新鲜事儿，一切都得从头开始，摸着石头过河。为此，镇里特意安排分管执法大队的正科级干部田雷带领大队、中队领导赴江苏省昆山市张浦镇、如皋市长江镇等学习镇级综合行政执法经验。回来后，田雷带领大队一班人立即着手研究制定队伍建设、规范执法程序等措施，结合镇域工作实际，研究制定了一套执法流程，设计了一册执法文书，编制了一本法律法规手册，出台了内部管理办法。

不照规矩不成方圆。执法大队针对工作人员来源渠道多、身份复杂、素质存在差异、执法经验相对欠缺的实际，建立了以制度管人管事的长效机制，著力铸造一支能够胜任镇域行政执法任务的钢铁队伍。在制度层面，制定了《日常工作管理办法》《管理制度汇编》《执法制度汇编》《行政处罚自由裁量基准清单》，人手一册，并严格抓好落实，全程约束和管理执法人员行为。每天早晚两次组织全体人员集中学习法律法规，每月底进行集中测试。坚持领导干部带头学习，有效提升了队伍素质。对新进人员进行业务培训和测试，三次测试不合格的，采取不予安排上岗、调离或予以辞退措施。2017年12月在执法证考试中所有参考人员全部过关。在人员管理方面，实行积分量化管理。建立工作人员档案，一人一档，对工作人员执法活动、日常考勤、着装等每个细节全部以分计算、量化管理，实行100分制绩效考核，考核结果与绩效工资挂钩。通过量化管理，有效调动了大家的工作积极性，逐步形成了争创一流、你赶我超的良好氛围。对于执法大队内部管理办法，入职刚刚半年的小刘深有感触：“我是一名退伍兵，通过公益岗安置到执法大队。报到后没有直接安排去一线执法，而是先让学习公共法律知识和体能训练，说过几天还要考试。队里还发了《日常工作管理办法》等十多种小手册，要求每天都看几遍。过了半个月，一考试，没过。领导说，不过不行。最后，我又连续看了7个晚上的书，这才通过了法律考试。”

为了让队员们尽快熟悉业务，进入工作角色，镇执法大队加大教育培训力度，采取集中授课、分批培训等方式，组织人员到市警官培训基地系统学习执法知识，结合镇消防队、派出所训练队员们的体能。与此同时，执法大队还紧密结合当前时势，组织队员深入学习贯彻党的十九大精神、习近平新时代中国特色社会主义思想，适时开展“讲党性、树品行、促执法”主题教育，着力加强职业道德建设。通过系统培训学习，队员们政治素质、业务能力得到明显提高，为执法工作奠定了良好基础。

公正执法赢民心

公生明，廉生威。

负责执法大队工作的田雷多次告诫队员们：“我们在执法中一定要坚持原则，公道正派，做到公正公平，让当事人信服，这样才有利于工作开展。”

田雷是这样说的，也是带头这样做的。镇综合执法大队组建后，集中开展占压道路整治、拆除屋外屋、拆除违章建筑、拆除小锅炉等专项活动。为此，前来政府找人说情的还真不少，甚至包括一些领导干部。田雷顶住来自各方压力，只回敬一句话：“照顾可以，罚款先从我工资里扣！”一下子把人家给顶了回去。2017年底，全市组织科学发展综合考核，镇里一家规模较大的木业企业被指定为全市大项目观摩企业，恰巧，这家企业因为拉木渣的车辆没有覆盖遗洒路面被镇执法队员现场查到，按规定要进行罚款。企业负责人找到镇领导求情，结果也被执法人员给挡回来，依法进行了处理。今年3月16日，执法人员发现某化工厂无土地审批手续，这家企业负责人找到市县的有关领导通融，结果还是被依法罚款9万元。在一次全镇干部大会上，田雷动情地说：“镇里执法大队刚刚成立，每月立几十个案子，如果一人说一份情，庄寨的环境还不照样脏乱差下去，咱们执法大队还有存在的意义吗？今后，镇里的工作人员只要不再说情，这就是对执法大队工作有力的支持！”田雷的一番话感染了每一位镇干部。镇里也适时开展专题教育，要求公务人员不要干涉行政执法案件。一年多来，全镇没有一起因“讲人情”撤销的案例，维护了行政执法的严肃性。

基层执法直接面对广大农村群众，执法环境复杂，为切实做到公平公正执法，不损害群众利益，有效制止违规违法行为，队员们在执法中坚持“事实存在、程序合法、结果适当”的原则，规范执法程序，做到依法文明执法。田雷介绍了整个执法流程，他举例说，2017年12月份，执法大队查处一起机动车撒漏木条木屑案件，执法人员首先启动行车记录仪，记录案件全部过程；然后由执法大队法规室对执法流程、执法制度、执法程序、执法行为进行法制审核；案审委员会对案件罚款数额集体讨论，并下达执法文书，相对人做完笔录后，将罚款交到指定银行。执法大队每月将当月执法文书交县法制部门严格把关，并建立案卷档案室。为坚决避免“人情因素”干扰，确保执法的公正性，执法大队成立了案审委员会，出台了《重大行政处罚案件集体讨论办法》，对所有处罚案件均实行集体讨论决定。2017年12月，执法大队副大队长宗新旺在一辆渣土车的处理上没有坚持集体讨论这一制度，而是擅自作了处理，田雷发现后与宗新旺进行了思想交流，指出了擅自处理案件的危害性。宗新旺觉得自己违反办案程序，也认识到了错误，自己认罚2分（从100分制绩效考核中扣除）。此事在执法大队中引起不小震动。

在铁面执法的同时，执法大队也体现出柔性的一面。去年，在开展占压城镇道路专项治理前，编发“致车主的一封信”，呼吁车主按划定的停车位停车，起到了较好的宣传效果，赢得了群众理解。2017年11月16日早晨7时，执法人员巡查至镇北环路西时，发现一辆农用三轮车运输散装物料未采取密闭措施，造成遗洒，按规定要对当事人进行2000元的罚款。当事人赵现得因儿子去世，两个孙子需要抚养，家庭十分困难。执法大队了解这一情况后，让当事人写出保证书，由其所在的东明县马头镇姚村提供证明材料，免予处罚。类似的案例已达20次。

为了营造文明执法、依法行政氛围，坚决杜绝暴力执法行为，在执法过程中，要求队员们坚持“亮明身份在先、文明用语在先、指明违法事实在先、权利告知在先”，坚决做到骂不还口、打不还手。为此，执法大队还专门设立了“委屈奖”。2017年12月，队员张亮、宁松志在东寺村处理一起违法占地案件时，当事一名40多岁的妇女很不配合，嘴里还里骂骂咧咧的。张亮上前解释时，冷不丁被这名妇女狠狠地搧了一耳光，一旁的宁松志见状赶忙去制止，这名妇女又乘机给了宁松志一巴掌，同时又往他脸上吐口水。自始至终，这两名队员都没有还手，心平气和地把问题处理好。后来，两人领取了“委屈奖”，并得到执法大队领导的表扬。而那名出手打人的妇女受到行政拘留的处罚。

庄寨镇综合行政执法大队组建一年多来，以高度的历史使命和责任担当，履职尽责，攻艰克难，以辛勤的汗水换来了城镇面貌的改善和城镇品位的提升，受到社会各界的广泛赞誉。庄寨镇党委书记郭凤民十分感慨：“执法大队是一支团结奋进、敢打硬仗的队伍，承担了镇上大量的工作。经过一年来的整治，以往那种违法建设、私搭乱建、店外经营、马路市场等乱象得到有效遏制，城镇整体形象得到大幅提升，执法大队在镇域经济社会发展中立下了汗马功劳！”

一年多来，共立案登记579件，累计处罚各类市场主体414家、罚款274.3709万元；违章停车处罚846辆，罚款12.25万元，上传交警违章停车平台1036辆；共计行政处罚286.6209万元。通过执法巡查、举报，共制止违法建筑354起，拆除193家；清理屋外屋、棚外棚320处、7000多平方米；清理占路汽修厂26家、规范沙石料场8家；全面治理镇区文化市场、夜市、露天烧烤，规范夜市烧烤摊点50家，制止低俗文化演出6次；结合环保、国土部门，短时间内拆除小锅炉1400余台，查处散煤用户540余家，拆除图斑240余处。在受理的所有案件中，没有出现一例行政复议或信访投诉案件。作者单位：菏泽市编办 E：WJJ

关键词：行政执法 曹县 综合行政执法改革