国家规模和管理成本

罗滨逊

(剑桥大学，英国剑桥)

一、引言

任何关于国家规模大小的优势和劣势的分析，如果不考虑规模对国家管理成本的影响，包括社会服务和国防成本，都是不完整的。到目前为止，据我观察，这还是经济分析领域的一块处女地。我已经咨询过其他比我知识渊博的人，他们也同我一样对这个领域很陌生。

在这种情况下，我只能很大程度的依赖先验的一些观点，也有两种统计证据我可以拿来所用。第一个是艾莉森· 马丁女士(Miss Alison Martin)和亚瑟· 路易斯教授(Professor Arthur Lewis)的文章《公共收入和支出的模式》。这篇文章并不是直接关于国家规模的影响的，而是关于政府支出和个人平均收入的关系以及政府支出和不同国家经济发展阶段之间关系。但作者为了分析其问题，在资料收集阶段就重新计算了公共支出——中央的、地区的、地方的，并把这些公共支出和GNP联系起来，因此直接计算GNP中各种支出的份额的可能性就很大了，且可以拿来为我们这篇文章所用。第二个统计资料来源是弥尔顿·吉伯(Milton Gilbert)和欧文·克拉维斯(Irving Kravis)的研究《国民产值和货币购买力的国际比较》，这篇文章是为在巴黎的欧洲经济合作组织准备的。这个文章研究的是1950年的情况但目的是为了1952年的国防支出计划，且包含的国家数量自然也比之前路易斯教授的文章中所包含的更加严格。两篇文章中共有的国家有美国、英国、法国和意大利。但是这个研究中有这些国家的实际支出和某些公共服务支出的比较，而前一篇文章中没有这种比较。

显而易见，通过统计数据来比较具有不同规模、人均收入和经济发展阶段等特征的不同国家提供的公共服务不是一件容易的事。没有一个定义性或不变的事物是能代表公共管理、教育、国防或其他任何服务。服务的质量和数量本身就是变量，任何关于规模影响的详细讨论都应该不仅包括成本而且包括质量。我将在以下部分尝试考虑质量的可变性，但在目前的知识和数据情况下，真正充分讨论的可能性还是不大的。

二、支出的分类

采用路易斯教授关于公共支出的分类会比较方便。他的分析总括起来可分为两大类：基本支出，包括公共管理、经济支出、教育、健康；其他支出，包括国防、公共债务服务、社会保障、食品和农业补助。后者比前者更多的反映了国家与国家之间在人均收入、经济、政治和社会政策方面的不同。

九个国家在这两类服务上的总支出如表1可见。

表1 1953—1954年公共支出占GNP的百分比

由表1可见，相比其他服务，基本服务占GNP的比重在国与国之间变化是很大的。支出的排行和人口数的排行相差不是很大。但是如果研究细节，会发现这种相关关系很有说明性。而且，上表中采用的是服务支出在GNP中的比重，这方面的排行和实际绝对人均支出的排行是很不同的。

三、公共管理的成本

公共管理的成本，基于狭义定义，可以合理地认为国家公共管理的规模对其有几个方面的影响。

一方面，一个小国家也必须和大国一样设立相关的中央机构。如果是民主机构，则立法和服务机构的成员数量的决定，相比选民的代表率这个基本原则，更大程度是由能方便有效参与辩论的人员数量以及两院的席位多少决定的。因此英国众议院的代表数量由1801年的658人减少到1957年的630人，但是其所代表区域的人口数由1700万人(1801年时还包括爱尔兰)增加到5100万人。与目前英国众议院的成员数量相比，法国国民大会的成员是594人，意大利下议院的数量是590人，美国众议院的数量是435人。而且，一个国家外交管理人员的数量是由其与国外交往的数量和国外交往产生的问题的层次决定的。一个小国的收入很可能更多得依赖其他国家，国民收入中包含更多比例的进口和出口，边界的平均百万人口长度更长，因此其收入中更高比例的花费用在外国事务中。

另一方面，大国的公共管理，根据其实际规模，可能和公民个体更加遥远。在一个小国中，管理者和被管理者之间可能存在个人接触。在大国中，虽然有电台和电视，两者之间的距离却会越来越远。这就需要地区的或省级的政府来处理这个问题，分权到地方政府。国家的规模越大，意味着更冗长和更加强的分层等级链，也意味着行政事务更加复杂，因为下属数量的增加导致协调管理难度增加。

与此同时，管理的大规模和不断增加的管理遥远感使得事务必须被详细记录和分析在纸上，而中央做最后决策的人的数量有限，时间有限，因此必须预先消化并尽可能简化。好的机构可能能把员工有效使用到一定程度，但任何熟悉大国管理难题和小国的有弹性、直接和小规模管理方式的人都应该问问他自己，是否只有大国有管理的优势。

考虑到这些问题，则思考不同国家的公共管理费用在GNP中的比重是一个很有趣的问题。美国和英国在1953年到1954年几乎是相同的比重：分别是240%和236%。锡兰和牙买加都是小国，管理也很简单，他们的比重分别是277%和289%。法国和意大利的花费比重相比要大得多，分别是332%和376%。瑞典和新西兰，是小国但建立了现代管理体系，分别花费了309%和292%，几乎和印度的309%相同。印度是一个大国，人口众多，但管理相对较薄弱。

表2 1953-1954年的管理花费在GNP中的比重

在从这些数据中得出任何结论前，最好看看这些数据意味着什么，不意味着什么。

如果不存在规模经济或规模不经济，假定的每单位实际资源的价格是一定的，则可以认为公共管理的成本从某种意义上是保持不变的。如果警察服务是旨在提供人身安全，且如果一个人的收入增加不代表其价值增大，则警察服务根据人口数量相应变化(不考虑规模经济)。如果警察服务是旨在为财产提供保护，则根据GNP的大小而相应变化。当然也必须考虑警察的收入如何。如果警察的工资随着人均GNP的增加等比例增长，则警察服务的成本随着人口数量的变化而变化，也和GNP的变化保持一定的比例。如果随着人均收入的增长，需要更多的保护，且如果每个警察能提供的安全产出不变，则警察服务的费用在GNP中的比例会不断增加。只有当警察的劳动率和整个经济体的生产率保持等比例时，警察费用在GNP中占的比例才会保持不变。

我花了很长的篇幅来说明这点，是因为我认为这有助于大家认识到管理成本在GNP中的比例是受哪些因素的影响。富有和有效率国家的政府工作人员毫无疑问在很多情况下会比贫穷国家的更有效率，但是否其差距和经济体的生产率的差距一样大就很可疑了。而且，有一些服务的需求是随着人均收入的增加而增加的。因此，我们认为人均花费越高，人均收入也越高；这两个因素共同作用的结果，我们认为，在其他条件都相同的情况下，富裕国家的公共管理花费在GNP中的比重越大。

对于比较具有不同人均收入和不同人口数的国家的公共管理花费，如果我们深入分析，会发现不仅比较其占GNP的比例是有价值的(这正是路易斯教授所研究的)，而且研究人均绝对花费也是很有意义的，而这一点路易斯教授特意避开了。弥尔顿·吉伯(Milton Gilbert)和欧文·克拉维斯(Irving Kravis)的研究则主要是做这方面的比较。他们研究用美元价格和欧洲国家货币的价格重新对美国、英国、法国和意大利的费用进行评估，不仅包括个人消费，而且包括了在公共管理、国防和其他一些公共服务方面的花费。这篇文章分析的是1950年的情况，因此和路易斯教授的研究不能直接比较，但是管理方面的花费一般变动没有，比如国防花费那么大。然而，他们对公共管理的定义比路易斯教授的定义要宽泛很多，包括了一些路易斯教授定义为经济服务的项目，比如修建路和交通的费用，政府提供给产业、商业、采矿和劳工的服务所需的费用，但两者都剔除了相关领域的资本花费。

美国的人均公共服务实际花费和法国几乎是一样的，是英国的3/4。英国的GNP只有美国的1/5，但却占用了这些资源的2/5来提供公共服务，因此占GNP的比例是美国的两倍。但是既然美国的政府人员工资较高，而英国的政府人员工资较低，因此英国的管理费用在英国产出的比重相对要低，逼近了美国的比重。

表3 1950年在公共服务上的花费(除开国防，以美元价格计算)

注：①实际人均GNP是吉伯和克拉维斯根据美国价格计算的。②实际GNP的计算是根据吉伯和克拉维斯的相对人均GNP按照美国价格计算出来的。③公共管理的人均实际花费是根据吉伯和克拉维斯估计的数据，按照美国价格和工资计算的。④管理花费占GNP的比重是根据吉伯和克拉维斯的数据计算的。关于公共管理的概念，他们的定义要比马丁和路易斯的宽泛，包含了大部分的经济服务，而后者剔除了这部分。⑤需要强调的是，通过用美国价格给所有的案例重新评估，由于富裕国家的更高实际收入对GNP中支出的管理花费的比例的影响就自动消除了。

用美国价格估价是最好的展示人均花费的指标。很显然英国的人均管理花费就比美国或法国高出30%。意大利少支付了近20%。因此，从绝对值方面看，这四个国家中最大的国家的管理花费处于另外三个国家的中间层，而这三个国家的规模只有最大国家的1/4或1/3。用实际花费和GNP的比例来衡量，当管理的成本和成果都以美国价格来衡量，这个最大的国家有最低的成本，另外三个相近，但他们之间的差异还是挺大的。因此，这些证据并不和规模经济相一致。因为数据非常有限，且本文定义的“管理”的质量和覆盖面都很没办法统一，因此很难进行精细的计量计算来发现国家规模和人均收入的不同。

四、 社会服务

没有理由认为大国的管理者会比小国的管理者在社会服务上支出更多或更少。当然，对于人口密度非常小的国家，相比高密度国家，其教育和医疗服务会更昂贵。但人口密度高低和一个国家的规模大小是完全独立、不相关的。像这种人口总数小且人口平均密度低(比如澳大利亚)或者人口总数小但人口密度高(如比利时)的例子是不少的。同样，也能举出像人口总数多但密度低(如美国)和人口总数大且密度高(如印度)的例子。

看起来相比人口总数，人均社会服务成本更多的受人口密度的影响。低密度也许会使得学校班级的大小、医院的大小不能最优化，单位服务的管理成本更高。高密度人口也许导致更昂贵的医疗。但是这些都和大国或小国的规模经济或规模不经济是不相关的。如果再来看这些统计数据，这些标准服务的成本没有显示任何的相关性。表4展示了1953-1954年以下各国在教育和医疗等公共服务上的支出。

表4 1953—1954年教育、医疗、住房、社会保险等公共支出占GNP的比重

注：①数据来自马丁和路易斯的文章。②百分比是以国家货币计算的支出占以国家价格和货币计算的GNP的比值。③社会保障包括所有社会和军队退休金、公共援助及各种社会保障金。

由表4可见瑞典、英国和新西兰的国家支出中有较大部分是支付给医疗和教育，而美国支付的GNP比重只有这些国家的一半，而印度落后于其他国家很多。如果能把用于教育和医疗的私人支出和公共支出总和作比较，可能更能说明实际情况。但是1953—1954年的这些相关数据很难找到。吉伯和克拉维斯对1950年的情况作了这种比较。他们比较了这个领域的所有支出：包括私人的和公共的，用美国价格重新估值，用美元计算了购买力等价。他们的计算结果如表5所示。

表5 1950年在教育和医疗上私人和公共的实际总支出比较

由此可见，美国在教育和医疗方面的实际总花费比英国多出了50%，且比较贴切地反映了在实际人均总收入方面的差异。法国和意大利在教育方面的支出都比较高，但法国在医疗方面的支出占总收入的比重仍比较大，而意大利的份额就小得多了。是否由这些数据能得出任何与经济规模相关的结论，这是很值得怀疑的。但清楚的一点是，除了教师能力和研究机构质量方面的差异没有这么明显，富裕的国家有能力而且也确实提供了更高标准的这些服务。

五、经济服务

经济服务可以是不同的形式。有些反映了政治政策和对某些特定行业的补贴，包括在农业上面的支出，特别是农业补贴。有些则反映了对某些装备的需求，比如排水系统、灌溉系统、土地整理以及奇特公共工程等。很容易理解比如新西兰、意大利、锡兰和印度等有大的需求，而英国和瑞典则需求较小。

相比而言，对道路、交通服务和对工业、商业和采矿业的需求则统一得多。除了印度，低人均支出反映了低人均付税能力，英国和美国在道路和交通方面的支出占GNP的比重比其他国家要小。对于英国而言，这也许是因为修建的干道比较少，但主要的原因还是其人均收入相对较高，而且都集中在一些小区域中。很难由在道路和交通方面的支出得出结论，认为大国的人均支出更具经济性。美国在道路花费上的人均成本和瑞典、新西兰差不多，但是英国和法国的两倍，是意大利的七倍，印度的九十倍。法国和意大利虽然人口数量差不多，但在道路上的人均实际支出是意大利的三倍。

表6 1953—1954年在经济服务方面的支出占GNP的比重

注：①数据来自马丁和路易斯的文献，已经去除了经济服务中在住房方面的支出，而将之归入社会服务。②其他经济服务包括劳工与合作项目。

有理由认为，小国考虑到其国防和自给自足，将在农业和农业补贴方面支出更多，以避免在战争时期出现供给困难。但是统计数据却不支持这种论点。英国和新西兰的GNP支出中最大份额是用于这个目标。但是法国，虽然人口数相近，有更大的农业，却是所有国家中在这方面支出最少的。瑞典、意大利、美国和牙买加的支出比重非常相近，但是各自的人口数却相差很大。

工业、商业和采矿业的支出在GNP中的比重也许能更好地展示规模经济。美国的支出比重最小，英国次之(除去牙买加不怎么考虑这方面的发展)，法国和意大利有相对高得多的份额。瑞典和新西兰，虽然是小国，有几乎相同的比重，比法国和意大利要小得多。这些支出数据反映了自然资源用于工业和采矿业的多少，以及经济政策对这些活动的支持程度。由此可以认为这个领域是存在规模经济的，但是对整个国家的产出价值影响不大。

公共工程，包括排水系统、灌溉系统、水供给和土地整理，对大国而言理论上是有某种经济性的。比如整体都在一个国家里的河流系统，如果是在美国或法国，其开发的效率和系统性要比在印度的亚穆纳河或恒河高，这两条河的源头不在印度国境之内，但印度又非常依赖这两条河。

这些统计数据不能证明存在规模经济。但是这些服务的规模经济是否能用支出来有效衡量也是很可疑的。一个更好或更有价值的排水系统或灌溉服务理论上并不是由其成本决定的，而是其对农业和工业的效果决定的。

六、国防

现在来谈谈国防的成本。对于定义国防服务是否已经达到一个可接受水平，这一点非常难判断。不同的国家，因为有不同的人均收入，所以有非常不同的国防标准，或者有些还部分依靠其他国家提供。任何关于国家的规模和国防成本之间统计分析都几乎是不可能的，唯一可能做的就是对国防成本设定一些潜在的决定因素。

首先，正如我们都知道的，如果我们把这些图形，如圆、三角形或相似的图像的尺寸变成双倍，其周长也会变成双倍，而面积变成四倍。因此如果两个国家的人均面积相近，外形不是相差很大，且一个国家的人口数是另一个的四倍，其国家边界只有另一个的两倍，则人均边界长度只有另一个的一半。因此，如果国防的成本和边界的长度是成比例的，那么大国的人均国防是小国的一半。

第二，也从一个明显的道理来说明。任何给定形状的国家，其内部和边界的距离超过某个长度，比如直径的四分之一长度的面积大小是固定的。这样当我们考虑国防时，比较关注的是不需要考虑的面积，而不是边界长度，而且国家越大，这种可以不考虑的面积越大，因此，从这个角度，国家越大，人均国防成本就越小；或者对于固定的人均国防成本，大国的国防就越好。

第三，如果两个国家的人均收入相同，且其生产单位的平均面积相同，那么大国的生产单位数量更多，则如果某个生产单位遭到破坏，其在整个国家生产力的比重就会越小。因此大国的抗风险能力就要强于小国。然而，一个更大和更富有的国家，其财富来自于把资源集中到少数几个效率较高的产业。如果是这种情况，这个富裕的大国也许会需要和小国同样的甚至更多的人均国防成本。

小国相比大国，很可能更多地依靠对外贸易来获得必需的食物和原材料。因此，有效的国防，即使在战争时期，也必须保证对外贸易的流动；海上或陆地交通的国防也是必须的。从这个方面看，小国相比大国更处于不利地位。

而且，有一点很少被强调，那就是很多国防问题产生是因为国家联盟的支持帮助，在危险来临时其相互是否靠得住。一个大国拥有的国防资源，要和其潜在敌人所拥有的国防资源相比较。其掌握的国防资源集中于自己的边防，相比要把资源分散到各个不同区域，在一定程度上更能享受到资源的规模经济。

表7 1953—1954年国防支出占GNP的比重

注：以上数据是通过比较各国在国防上的支出占各国的GNP的比重，其中各国的GNP是以本国货币和产出为标准来衡量的。

最后，有理由认为国防支出也是存在规模经济的。首先，国防费用的很大一部分支出是用于研究和发展新武器的间接成本，因此人口数越多，越有优势。第二，在武器的制造方面，也是很大可能存在技术的规模经济的，而大国就比中等国家更有可能达到规模经济。有些同盟国家可能会把武器的研发和生产分工到不同的国家，但这种分工是否能产生和一个统一国家同样的经济性，就很值得怀疑了。

如果由之前的研究来判断国防支出，很清楚就会发现富裕国家，不论大小，其在国防上的支出都是要远超过小国的。表7就展示了不同国家的国防支出占GNP比重相差很大。

然而，以上数据并没有显示出实际国防支出的差距在哪里。这种差距一方面是因为GNP中用于国防支出的份额的差异，但也有一部分是源自GNP本身的差异。表8将欧洲的国家中产出和美国具有可比性的国家列出，计算出其实际国防支出和实际人均国防支出。

表8 1952年的国防支出

注：①以上数据来自吉伯和克莱维斯的研究《国民产值和货币购买力的国际比较》。②为了对国防实际支出进行比较，所有的支出都是以美国价格为标准。③1950年，同样这两位作者计算了以美国价格为标准的国防支出占GNP的比重，所有的数据都要小一些：美国低53%，英国低78%，法国低82%，意大利低57%，而且美国的比重是这四个国家中最低的。

由表8可见，相比其他三个欧洲国家，美国的国民总收入要大很多，其国防支出的比重也要高许多，因此美国的实际国防支出是英国的七到八倍，法国的十二倍；其人均国防支出也是英国的两倍。相比之前的分析，国防的有效标准的差距可能更大。

由此可见，大国在国防上的优势不能由大国和小国的相对支出来推断。在目前看来，人均收入的差距主宰了一切，而且催生了不同的国防有效标准。然而，由之前的分析可以得出，大量的优势还是存在大国中。

七、 结论

对于初次尝试研究政府运作的规模经济性，其结果在某种程度上是令人失望的。很清楚可以看出，如果我们只依赖统计数据，结果是没有结论性的。纵观政府的各项活动，各种服务的标准是如此不同，因此不可能得出结论说某一项政府服务，大国提供会更便宜。美国几乎每个服务的人均成本都是最高的，但这是因为美国的人均收入是最高的，因此其服务的需求收入弹性相当高。在另一个极端，印度在各项政府服务方面的支出非常低，但这也是反映了印度的人均收入很低，而与其国家规模的公共服务的经济性没有关系。

到目前为止，由之前的论述可以得出，相比中等国家或小国，大国运行社会服务有可能取得经济性，前提是人口密度足够使地方单位，如学校、医院、公司等能达到最优规模。

为大规模人口提供经济服务也许比小规模人口更有优势。分析小国与外界的经济联系比大国要困难，其对外界的依赖性更大，对外界的变化更敏感。如果大国和小国的服务标准相似，则其总支出亦不会比大国少很多，但因为人口不多，因此人均成本会更高。

行政管理和国防，这两种服务有可能其规模经济会比较大。行政管理的经济性不是很确定，可能最多比GNP的1%多一些。更优质而低成本的国防显然更有经济性，但统计数据无法显示高级别的国防能带来的回报。在实际中，国防支出反映的是支付不同标准的国防的能力，而不是追求标准的经济性，但有理由认为在国防领域是存在规模经济的。

如果我们把这个问题统一起来思考，对于大国而言，行政管理、提供公共服务和国防在规模经济上是有优势的，但是单独来看国防，则优势不大。

附件：1953—1954年支出占GNP的比重