官员变更与政策不确定性：一个综述

吉黎

摘 要 在以政府官员主导的发展模式中，政府治理问题是当前经济转型和改革的重要问题。文章以现有文献为基础，系统地梳理和分析了政治激励下地方官员变更与地区经济增长的关系和具体的作用机制，以及官员变更常态化所带来的政策不确定性对财政政策和企业经营行为的影响，最后指出如何保持经济政策的连续性和稳定性，确保政令连续、决策连贯的基本要求，是今后将要重点解决和关注的问题。

[关键词]政治激励；官员变更；政策不确定性；经济发展

[中图分类号]F812 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2018）08-0025-04

改革开放以后，我国的经济增长速度迅猛，“中国特色的财政联邦主义”和“政治晋升锦标赛”帮助我们较好地理解中国经济发展的奇迹。从财政激励来看，财政分权制度向地方政府提供市场化激励，分权给予地方政府更多的经济自主权，经济发展给地方政府带来了更多的财政剩余，因此地方政府热衷于进行经济转型改革。然而仅从财政分权的角度，无法解释为什么在分税制改革以前，即财政包干制度下，不仅没有带来经济的快速稳定增长，反而造成了中央政府和全国财政的困难，因此不得不考虑我国的政治管理体制和干部考核体系。在我国的政治体制里，地方官员的任命均是由上级政府决定，中央政府控制着对地方政府官员的考核和任免，比起财政资源，地方政府官员更看重自身的政治利益，那么为了得到政治晋升，地方官员会展开以GDP为主的晋升锦标赛，在这种政绩观的影响下，地方官员有着强烈的动机致力于本地区的经济发展，即“为增长而竞争”（张军，2005）。

中央政府对于地方政府官员以及各级地方官员也都可以对下级政府官员实施有力的政治激励，形成了逐级的行政发包制（周黎安，2008）。在这种政治体制的安排下，政治激励逐级向下传递，中央预定目标逐级向下发包，下级政府官员逐级向上输送经济增长，上级政府官员向下级官员许以政治晋升。政治激励发挥效用，还需要一个客观条件——官员任期制。1978年改革开放以后，邓小平针对领导干部职务终身制进行改革，鼓励老干部的离休退休，对领导干部任职年龄和职务期限进行了限制，积极推动党的干部队伍革命化、专业化、年轻化、知识化改革。1984年中央适度对干部管理权限进行下放，确定了下管一级的干部管理体制，于是任命权就成为省级政府鼓励下级政府官员进行经济竞赛的重要手段（周黎安，2007）。到了20世纪90年代中后期干部的任期制和年轻化已经成为比较成熟的制度，地方官员政治上升通道不再受到限制，尤其是对于没有政治资源的地方官员，追求高速增长的GDP甚至成为了晋升的主要途径。

实行任期制和异地交流制度使得地方官员的变更成为了常态，从地方官员变更的统计数据来看，省级官员的平均任期为4年，地、县级市官员的平均任期仅为3年（耿曙等，2016）。地方官员更替频繁，实际任期缩短，在“晋升锦标赛”的刺激下，新上任的地方官员为了做出比前任更出色的经济绩效，缺乏对辖区内长期经济稳定增长的计划安排，可能终止前任正在进行的政策规划，造成政策的烂尾和不连续性。而且由于官员异质性的存在，不同的官员对政策的偏好不同，官员更替给区域经济政策和政企关系都带来了不确定性，会使微观企业的经营行为产生波动，造成不确定性风险。本文以现有文献為基础，系统地梳理和分析了政治激励下地方官员变更与地区经济增长的关系和具体的作用机制，以及官员变更常态化所带来的政策不确定性对财政政策和企业经营行为的影响，最后指出在官员变更过程中要保持经济政策的连续性和稳定性，确保政令连续、政策连贯的基本要求。

一、官员更替与经济增长

最近几年涌现的一批研究地方官员与经济增长的文献，都证实了地方官员与本地区的经济发展有着非常显著的关联。因为中央在考核地方官员的绩效时，运用相对绩效评估的方法来减少绩效考核的误差，增加其可能的激励效果，即新任官员要比前任或者类似条件地区做得更好才有更多晋升机会，因此现任官员相对于前任的经济绩效对其晋升有着显著的正影响（Li and Zhou，2005）。地方官员之间围绕 GDP 增长而进行的“晋升锦标赛”模式激发了经济增长动力（周黎安，2007），地方官员作为所在辖区内政府权力的法定代表，能够影响并制定辖区内的经济政策，从而对该地区经济增长起到至关重要的作用。不同省份之间省长、省委书记间交流会对流入省份的经济增长产生影响，省长交流能够使流入地的经济增长速度提高1个百分点左右（徐现祥等，2007）。官员交流不仅有利于辖区经济增长，并且地方官员经济增长绩效在任期内呈现倒U形的特点（张军和高远，2007）。对于地方政府官员来说，最核心的利益是其政治利益，而向地方政府的经济分权则是其实现政治利益的途径和手段。地方政府掌握着地方国企的经济管理权以及区域内行政审批、土地征用、贷款担保、政策优惠等重要资源，拥有较大的“权力”去自主发展经济和制定经济发展政策。

1.投资

地方官员刺激本地区经济发展的途径很可能是通过投资，地方官员更替倾向于推高全国总体的投资增长率，同时，各地区地方官员之间竞争的加剧也推高了当年辖区内地方投资的增长率，官员变更当年辖区内地方投资扩张的概率大大提升（王贤彬等，2010）。地方官员对经济的影响往往会呈现出周期性特点，官员希望在任期间创造最佳绩效，借以增加续任（或晋升）的概率， 极大化其任职回报。Tao（2003）发现在党的十三大、十四大、十五大和十六大会议召开的第2年分别出现了自1987年以来中国总固定资产投资增长率的4次峰值。

2.财政支出

财政资金成是地方官员可直接支配的重要资源。在财政支出的结构当中，地方官员更偏向于基础建设支出，以此刺激经济发展。在县级官员的任期内，政府财政资金投入呈现出倒U形趋势，并在任期第3年或第4年出现财政投入最高点，以便迎接第4年至第5年到来的政绩考核（Guo，2009）。王贤彬等（2013）采用全国省长、省委书记的数据，对地方官员的财政支出行为及其特征和机制进行分析，发现地方财政支出的扩张偏向随着地方官员的任期增加而呈现下降趋势，同时高学历的官员倾向于降低建设性支出比重而提高科教文卫支出比重。政治周期也会影响地方政府财政支出，在省级党代会召开时，市级财政总支出增长率显著增加，其中生产性支出比重显著增加，而福利性支出比重显著减少（肖洁等，2015b）。

3.土地出让

虽然地方政府官员同时面临财政激励和政治激励，但是地方政府官员热衷于出让土地是源于“土地引资”而非“土地财政”（张莉等，2011）。地方政府的土地出让行为也呈现出政治周期的特点，余靖雯等（2015）发现土地出让随省级党代会的召开时间而变化，在党代会召开前一年，土地出让面积下降约8.7%；党代会召开的后一年，土地出让面积增加约10.1%，说明官员一上任就有冲动大量出让土地，用于招商引资。

4.银行信贷

地方政府官员可以通过向辖区内的商业银行施加压力，干预其信贷业务的运行，使政府支持的企业得到大量的银行贷款。实证结果显示，当地方官员发生变更以后，公司获得的银行贷款比变更发生以前得到的贷款显著增加，主要体现在短期贷款增加，而长期贷款并无显著变化（程哲、白云霞，2015）。纪志宏等（2014）将市委书记和市长同时纳入考察对象，发现地方官员54岁左右会出现城市商业银行信贷规模的峰值，因为这个年龄正处于地方官员仕途变化的敏感期，晋升机会大幅下降，因此面临着较大的晋升压力，地方官员处于仕途考虑，会动用自身行政控制力扩大经济规模，城市商业银行就成为了重要的融资渠道。

二、官员变更与政策不确定性

以政府官员主导的经济发展模式虽然创造了经济的高速增长，但也带来了诸多弊端，其中一个突出问题就是官员变更造成的政策不确定性。有限任期的设定，以及“县级以上地方党委、政府领导成员在同一职位上任职满10年的必须交流”的规定使得地方官员的更换更加频繁，地方政府官员变更常态化。地方官员平均的实际任期并不足5年，这种情况容易造成了地方官员的短视行为，希望在短期内取得立竿见影的效果，因此在规划项目、使用财政资源的时候，不会顾忌其期限，缺乏对辖区内长期经济稳定增长的计划安排。如今的大部分省市级领导干部都趋向年轻化，高学历，不同的领导干部其个人特征愈加明显，由于发展环境、工作经历、个人偏好等差异，每一任领导干部都有自己的施政理念，不同的地方官员会实施不同的经济方针、政策，从而造成官员变更伴随着前后政策的不连续性，甚至大相径庭、背道而驰。由于核心政府官员发生了变更，前任官员任职期内所奉行的经济政策和区域发展政策都有发生改变的风险，官员变更之前所形成的较为稳定的政企关系和政商生态很有可能会遭到破坏，新任官员更多的是带来新的“游戏规则”（An et al.，2016）。国外的文献在研究政治不确定性时，往往通过国家领导人的选举年度来刻画，进而研究这种不确定性对宏观政策和企业投资等方面的影响。而国内的文献则是利用地方官员变更作为政策不确定性的度量，从财政政策的不连续性和企业经营风险两方面来研究。

1.宏观角度：财政政策的不连续

官员变更会影响政府的财政支出规模和结构，肖洁等（2015a）使用我国281个地级市的市委书记、市长变更数据，研究其对财政支出的影响，结果显示市级官员变更，尤其是市委书记变更，对财政支出增长率有显著的负影响。这种影响程度在经济欠发达地区较为明显，而且与官员年龄有关，年轻官员变更对于支出增长率的负影响更加显著。杨海生等（2015）建立了一套财政效率评价指标体系，对31个省份1999年到2012年的地方财政效率进行测算，考察政策不连续性对财政效率的影响。结果显示地方官员变动带来了当地财政政策的不连续性，而这种不连续性损害了地方的财政效率，尤其是当地级市的市长发生变更时，这种负面影响最为显著。从具体测算结果来看，每当一位市长发生变更，这个省份的财政效率会下降约0.15个百分点，并且市长任期对财政效率的影响呈现U型趋势。

2.微观角度：企业经营风险增大

相对于外国企业来说，中国的企业更容易受到当地政治环境变动和区域政策变化造成的影响，因为中国的地方政府具有更强的动力和权力去制定经济政策，地方政府手里掌握的巨大资源使投资者不得不重视官员变更所带来的影响。如果企业难以评估新任官员的执政风格会带来哪些政策变化时，为了规避不确定的风险，企业会采取比较保守稳定的投资策略，降低企业的投资支出水平（Julio and Yook，2012）。在对中国企业的考察中，陈艳艳、罗党论（2012）发现地级市官员变更对辖区企业投资行为有着显著的影响，虽然地方官员变更导致辖区内企业的投资支出增加，但是投资效率却有所下降。

而且政府官员变更可能会对原有的政企关系造成影响，在上一任政府任期内享受产业扶持、税收优惠、隐性担保等特殊待遇的企业在新一任政府中任期内能否延续存在着不确定性。罗党论、佘国满（2015）就考察了地方官员变更对城投债发行概率和发行规模的影响，以及与发债风险和发债成本的关系。通过对我国省级、地级市发债数据的实证分析，发现由官员变更引发的不确定性会显著降低城市的发债概率，并减少发债规模。当书记或市长更替，会提高城投债的发债风险，增加发债成本且当变更引发的不确定性程度更高时，对发债成本影响更加显著。城市偿债压力越大，官员变更的影响更加显著。罗党论等（2016）以沪深A股的上市公司为研究样本，发现官员变更导致的政策不确定性将显著增加了当地企业面临的市场风险。如果新任官员与省级官员存在“老乡”关系时，这种政策的不确定性程度会降低。不仅市场风险增大，官员变更还会显著增加企业的倒闭风险，并且这一风险存在多期滞后效应。由于官员变更引致的退出风险对于不同所有制的企业存在着异质性影响，对国有企业尤其是非中央国有企业的风险最为明显。任期的稳定、本地晋升的官员、出生地任职的官员、学历水平较高的官员会降低企业的倒闭风险（刘海洋等，2017）。政策的不确定性不仅会影响企业的经营，也决定了企业是促進还是抑制税收规避行为。因为地区核心官员变更，企业不知道新任官员会采取严格还是宽松的税收征管政策，会采取不同的应对行为。陈德球等（2016）的实证结果发现，地区核心官员变更，增加了企业的税收规避行为，并且这种关系在税收征管强度较低的地区更加明显。对于那些具有政治关联和终极产权为民营性质的企业中，则进行了更多的税收规避。当地方新任市委书记来自于外地和原任市委书记非正常更替时，对上市公司税收规避的影响更大。而这种不确定性在国外市场的体现，根据对OECD国家资本市场的考察，在有总统选举的年度当地的股价波动率在会显著提高（Bialkowski et al.，2008；Goodell and Vahamaa，2013），这说明了政治不确定性对当地资本市场的影响是普遍存在的。

三、结 论

关于中国官员治理问题的研究是政治经济学、发展经济学等领域的热点问题，学者们通过建立省级、地市级领导干部数据库，与地区的宏观经济数据、财政数据、土地数据，甚至微观企业数据相匹配，对政治晋升激励、地方政府行为和企业经营行为等多方面问题进行了理论创新和实证探索，并且取得了一系列的成果，这些研究成果有助于理解当前中国社会发展的经濟现实和内在逻辑。研究的方向也从宏观上讨论经济绩效与官员晋升的关联，转变为探讨地方官员治理作用于经济发展的微观影响机制和途径，以及官员变更所带来的政策不确定性对企业等微观个体行为的影响。

改革开放后我国的干部人事制度进行一系列改革，官员任期制和异地交流制度的规定，在政治激励的机制下取得了较大的经济绩效，同时也使得地方官员的变更似乎成为了一种新常态。目前在我国的国家治理和经济社会发展中，官员发挥着非常重要的作用。在政治晋升激励下，官员更替对当地经济发展确实起到了一定的引领作用，但是我们也注意到在官员变更常态化后出现的政策不确定性的问题。前后两任官员所实施的财政政策的不连续性，既造成了财政支出的效率损失，同时也带来了宏观经济政策的不稳定。从而传导到微观领域，使得当地企业处于宏观经济得不确定性风险中。再加上随着官员更替，企业不得不面临旧得政企关系得破裂，新的政企关系的重塑，对于企业的投资、税收等经营行为都带来了风险。2013年11月，习近平总书记在山东菏泽调研时强调，“一张蓝图绘就后，就要一任接着一任干。过去确定的东西，正确的，就要坚持下去。当然随着认识加深，不正确、考虑不到位的，也要与时俱进。关键是实干苦干，稳扎稳打，最后总会出成效。”在最近正在召开的全国两会上，李克强总理在《政府工作报告》中强调，深化政府和社会资本合作，完善相关价格、税费等优惠政策，政府要带头讲诚信，决不能随意改变约定，决不能“新官不理旧账”。官员治理是国家治理的一项重要内容，在官员变更常态化的背景下，如何确保地方官员变更的过程中，保持地方政策的连续性和稳定性，防止政策的巨大波动，维持稳定良好的政企关系，是未来需要关注和深入研究的方向。

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Abstract： In the development model dominated by government officials，governance is an important issue in the current economic transformation and reform. On the basis of the existing literature，this paper summarizes and discusses the relationship and interaction mechanism between economic growth and local officials' turnover under the political incentive，and the influence of the policy uncertainty brought by the normalization of local officials' turnover on the fiscal policy and enterprise management behavior. Finally，how to maintain the continuity and stability of economic policy and ensure the continuity of government order and the consistency of decision-making are the key issues that will be solved and paid attention to in the future.

Key words： political incentive；local officials' turnover；policy uncertainty；economic development

（責任编辑：张丹郁）