个税改革迈出实质性步伐 坚持综合与分类相结合的改革方向

王海蕴

6月19日，《中华人民共和国个人所得税法修正案（草案）》（以下简称草案）提请十三届全国人大常委会第三次会议审议。作为直接对个人征收的税种，个人所得税改革的一举一动都受到社会广泛关注。在中国国际经济交流中心第108期经济每月谈上，中国国际经济交流中心学术委员会副主任刘克崮、华夏新供给经济学研究院首席经济学家贾康、中国法学会财税法学研究会副会长刘佐及中国财政科学研究院研究员孙钢等财税专家对草案进行了深入讨论。

刘克崮指出，相比前几次个税改革，此次改革内容更加丰富，力度更大，更富有改革精神，实质性地启动了综合加分类的制度改革，可以使个税更加丰富、更加公平，并初步实现纳税人普遍降负。

贾康表示，个人所得税是社会热议多年、各方高度关注的一项改革，是中国带有改革攻坚性质的直接税改中的重头戏。尽管目前还不好推测管理部门怎么权衡和排序问题，但总体可以肯定此次税改符合中央战略层面关于财税配套改革部署。

高度认可的同时也有很多建议和期待。比如，个税的功能地位和改革方向应该更加清晰，征管能否适应现在的改革形式等问题。刘克崮认为，如果不研究清楚这些问题，老围绕着起征点可能是反向的，同时应该完善数据系统，进行充分的信息收集和法律授权。

进展来之不易

个人所得税的功能作用，在于为政府履职筹集必要财力的同时，实行对社会成员收入的再分配调节，适当减少收入差距。从一般国际经验看，个人所得税的税制模式可大体分为三种：分类所得税制、综合所得税制以及综合与分类相结合的所得税制。

我国现行个税模式是分类所得税制，即根据不同的所得类型，适用不同的征收办法，各项所得分别对应不同的税率、扣除额和税收优惠等。其特点是征管分门别类，特别是我国对工资薪金收入实行单位代扣代缴制度，征税成本低，保障政府收入效果好。

但是，随着经济社会发展和人民收入水平提高，其缺点也日益明显，其一就是不利于体现税负公平原则，使个税再分配调节作用难以发挥。

我们注意到，草案中把原来的11类里的一部分劳动性收入，明确提出实行综合的征收，具体提到的是工资薪金、劳务报酬、稿酬和特许权使用费，把这四个合在一起定为综合所得概念，要使用统一的超额累进税率调节。相应地，居民个人纳税的节奏或者是具体的纳税步骤，就不用按照月来掌握，而是按年合并来计算个人所得税，非居民还是按月或者是按次分项计算。

贾康指出，这可以说是在综合与分类框架之下给出的一种具体设计，一旦审批通过，就意味着，探索多年的综合与分类税制改革迈出了实质性步伐。

另一值得关注的实质性进展是，草案明确了纳税人概念。国际上来看，纳税人通常包括居民个人和非居民个人两类概念。

“明确概念，是建立现代个人所得税制的要素，也可以理解为是扩大了我国的税收管辖权。”贾康说，在中国本土居住的外国人，原来是住满一年，草案提出“只要居住满183天，就要成为非居民纳税人”。

草案中还有一个很重要的调整，虽然按照现在的说明，对于经营所得的五级超额累进税率的设计不变，但最高档税率集聚下限却由原来的十万元提到50万元，明显降低了个体工商户和承包经营者的实际税负。此外，草案还增加了反避税条款，这也有利于增加个税的依法管理。

增加专项扣除推动公平征税

个税起征点尤其得到强烈关注，草案说明里的表述叫“基本减除费用标准和综合所得合在一起”的方案，把起征点定为每月5000元，等于每年6万元。

贾康对此指出，“这一方案和税率调整措施合在一起，十分有利于降低中等收入以下收入群体的实际税负。也许还会适当提高，但不宜一下提到1万元以上。按照现代国家发展现代税制的趋向，中国要推进现代化，必须谨慎处理数量边界。如果提到1万元，边缘化特征会非常明显。”

刘克崮也认为，应淡化起征点，用好专项扣除，不要一改革就去调，要想明白调的目的是什么。

他指出，要普遍纳税，还要普遍轻负，不要重，只有少数人重。还要逐渐的大综合，综合算才公平。“一个人吃饱喝足全家都没事，和一家有老有小同样的征税，极不公平。对真正困难的人应采用养老金、社保、救助等其它方式来解决，个税里要用好专项扣除。”

对于起征点能不能设定为一个自动调节机制和物价挂钩的建议，贾康认为这是一个可以考虑的趋向。“事实上，个税起征点与物价挂钩也有国际经验，可以回应社会诉求，也不会出现太大偏差的选项。”

至于“各个地方应该实现不同的起征点”的观点，贾康表示，个人所得税面对的调节对象是劳动力或者是人力资本，应按照市场经济包括中国特色社会主义市场经济内在规律的要求，而不是设置税收壁垒来征收。而且，當前自主择业流动性强，跨行政区几率大大增加，地区税收壁垒会影响人力资源要素流动市场调节机制，增加具体执行的难度。

对于个税改革中的增加专项扣除，贾康表示，这是值得肯定的。他表示，增加对于子女教育、继续教育支出、大病医疗支出、住房贷款利息支出、住房租金等专项扣除被社会热议多年，有认知基础，也符合国际惯例。在他看来，个税增加的专项扣除一旦实行会明显提高个税调节的差异化针对性和负担合理化的水平，是有利于税制追求实质公平的。

优化税率结构还需具体设计

相比于起征点，不少人更加关注税率的问题，这也是草案中除起征点及5项专项附加扣除之外的另一大亮点。

草案中，上述四项收入的综合所得税率也有了大幅调整。此次综合所得税率以现行工资、薪金所得税率（3%至45%的7级超额累进税率）为基础，将按月计算应纳税所得额调整为按年计算，并优化调整部分税率的级距，其中3%、10%、20%三档低税率的级距明显扩大。

通过调整税率的集聚，不光是中低收入者的税负下降，高收入人的税负也会下降。刘佐建议，能否进一步优化税率。比如，现在七档税率，能否减到3%、10%、20%、30%、40%五档？

贾康则认为，怎么优化调整税率结构体现在具体的设计上。他认为，由于前面有4个集聚的适用税率和实际税负下降，跟着的最高边际税率达到后面三个台阶，如果只是工薪收入方面的税负，也会跟着有所下降。但如果考虑了其它收入后的综合集成，情况就得专门分析。

比如原来在稿酬和劳务方面，占个人和家庭总收入比重比较大的纳税人，其实际税负有可能明显上升，因为，虽然工薪收入跟着前面的调整可能稅负降低了，但稿酬的取得可能是多年的努力形成了著作，在一个特定的时间表现出来一大笔收入，这笔收入综合集成后，实际税负肯定高于原来14%的纳税税率。

讲课等劳务收入也是如此。如果一年都集中在一起，原来的比率税率应该是劳务收入20%，只要边际税率高于20%，这类纳税人的税负就上升。贾康说，这类人群主要涉及到一部分高级专家、知识分子。

征管细节有待完善

个税综合计征后，无疑将改变个税征管模式。

个税综合税制改革，先行综合的是四类劳动性所得，包括工资薪金所得、劳务报酬所得、稿酬所得、特许权使用费所得。孙钢认为，个税综合计征后，再加上税率集聚的调整，到各种扣除和附加扣除的体现，无疑会带来技术、征管方面的难题。或者说，我们的征管怎么能够适应现在的改革，对税务部门将是一个不小的考验。

比如，实行综合征收为主后，还有一些专项扣除、附加扣除。在这种情况下，纳税人要不要调整？现在是按照个人，实行综合征收的情况下是不是可以允许夫妇联合申报，或者按照家庭申报？

刘佐认为这个问题值得研究。因为每个家庭成员的收支情况是不一样的，但要考虑到家庭成员收支的差异和税负的公平，这是基本原则。不要因为申报方式的不同，造成税负的高低有差异。也就是说，不要因为家庭人口多少造成税负的差异，避免税负不公平。

再以稿酬为例，过去是按照标准发你多少钱，你够标准扣一部分税，把剩下的钱发给你。现在杂志社、出版社给你发稿费的时候怎么发，按什么标准扣？

具体到增加附加扣除，扣除的标准怎么设定？扣除在什么环节进行，是在工作单位还是年底申报的时候？扣除需要提交什么样的凭证？这将涉及到很多很复杂的问题，而且扣除项目越多，可能会产生各种新的不公平或者不合理，各种纠纷也会多。

另外，现在按照新的办法是按年计税、按月预缴。对综合所得而言，代扣代缴义务人可能不是同一主体，这样一来，如何代缴又是新的问题。

这些问题显然都需要认真研究。孙刚表示，“关于征管的内容，很多具体标准不是放在个人所得税法上，而是放在实施条例的修订上。回想企业所得税的两法合并，2007年3月16日通过合并，但是实施条例一直到2007年12月中旬才推出来。为什么？方方面面需要不断地征求意见修改，个税更为复杂。”

刘克崮提出，要严格政管，要有完善的数据系统。还应该建设现代化的全国大集中式的税收信息数据系统，要实现信息的充分收集和部门间的分享及征管的法律授权。