南京市公共服务空间格局监测分析研究

晏王波张时智宋法奇徐建刚

(江苏省测绘研究所,江苏 南京210098)

0 引 言

随着城市社会经济和新型城镇化的发展,公众公共服务的需求在不断发展变化[1]。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》中就提出“完善覆盖城乡居民的基本公共服务体系,推进基本公共服务均等化”。《国家新型城镇化纲要规划》进一步指出,城镇化建设中要“提升城市基本公共服务水平,着力推动基本公共服务均等化”。这些政策表明,基本公共服务均等化已成为社会发展的新历史任务[2-5]。因此,正确认识和把握城市公共服务空间格局,对实现基本公共服务均等化有重要的现实意义。

江苏经济社会发展中一些不平衡、不协调、不可持续的深层次矛盾和问题导致基本服务供给不足,这也是建设强富美高新江苏的瓶颈之一。有研究认为,长期的城乡二元体制壁垒下、城乡基本公共服务长期的不均等是造成城乡差距扩大的重要因素[6]。探讨城乡基本公共服务不均等化的原因[3-4]及明确城乡一体化进程中城乡基本公共服务均等化的作用[5,7-8],对有效制定政策有重要支撑意义。常修泽等[9-10]认为应本着横向上范围要适中、纵向上标准要适度的“第三方”主张,在提供就业服务和基本社会保障等“基本民生性服务”,义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文化等“公共事业性服务”,公益性基础设施和生态环境保护等“公益基础性服务”,生产安全、消费安全、社会安全、国防安全等“公共安全性服务”方面逐步实现均等化。

基于此,国家测绘地理信息局组织开展了基本公共服务均等化体系关键技术探索[11-13],主要侧重于方法的研究。本文以南京市为例,利用服务区分析工具、核密度分析工具及综合加权求和等技术方法进行城市公共服务空间格局监测实践,有助于明晰公共服务的差异化、分布不均衡性,为着力提升全省公共服务能力提供坚实的决策支撑。

1 数据预处理和指标体系构建

1.1 数据收集及数据整合

数据收集及数据整合主要是收集2015年地理国情普查成果、2016年基础性地理国情监测数据、影像资料、1∶1万DEM及其他专业资料。

在数据整合阶段,主要包括坐标转换、格式转换、数据入库等数据预处理步骤。在整合过程中需要综合研究区南京市社会发展状况、经济发展状况、公共服务水平等非空间数据,形成监测的原始资料数据(图1)。

1.2 指标体系构建

本研究依据公共服务的空间特征和区域实际情况,选取基本公共教育机构、基本医疗卫生机构、基本社会服务机构、公共文化体育设施、公园绿地5大类作为基本公共服务空间格局分析的指标因子,形成基本公共服务空间格局指标体系(图2)。鉴于基本公共教育机构、基本医疗卫生机构是基本公共服务体系中最重要、不可或缺的部分,因此选取这两类作为核心公共服务空间格局分析的指标因子,形成核心公共服务空间格局的指标体系(表1)。

图1 资料收集及数据整合

图2 公共服务空间格局指标体系构成

表1 公共服务空间格局指标因子选取及量化方法

核密度分析是指密度分析根据输入的要素数据集计算其在整个区域中数据的聚集情况,生成结果为一个连续的密度表面。密度表面可以显示要素在空间范围内较为集中的区域,对区域点状要素或线状要素分布情况生成直观反映。

2 监测分析方法

基于建立的指标体系,进行南京市公共服务空间格局分析和合理性评价。首先从公共教育、医疗卫生、社会服务、文化体育、公园绿地5个方面进行二级指标的计算;其次,对结果进行标准化,依据权重进行加权求和,基于求和后的成果计算5个方面的一级指标(其中将公共教育、医疗卫生归类为核心公共服务进行综合加权求和得到综合评价指数);将公共教育、医疗卫生、社会服务、文化体育、公园绿地5个成果进行综合加权求和得到基本公共服务空间格局综合评价指数(图3)。

2.1 基本公共教育/基本医疗卫生指标计算

利用服务区分析工具,运用基本公共教育、基本医疗卫生数据、道路交通网络数据,计算得到点辐射数据,用于反映基本公共教育、基本医疗卫生的空间格局分布情况。其中,基本公共教育将不同类型学校的服务距离作为中断值;基本医疗卫生将不同类型医院的辐射能力作为中断值。

图3 城市公共服务空间格局模型计算流程图

2.2 基本社会服务/公共文化体育/公园绿地指标计算

利用核密度分析工具得到点离散化数据,用于反映各类基本社会服务、公共文化体育、公园绿地的空间格局分布情况。其中,基本社会服务、公共文化体育均将权重(Population)字段设为“NONE”,搜索半径为监测区全域;公园绿地将权重(Population)字段设为“NONE”,但搜索半径根据类型进行赋值,即公园为监测区全域,绿地设为1 000 m。

2.3 单项指标数据标准化、加权求和

根据评价单元各单项指标值及各单项指标权重值,通过对单项指标进行数据标准化处理,采用综合加权求和计算复项指标,得到基本公共教育、基本医疗卫生、基本社会服务、公共文化体育、公园绿地这5大类公共服务设施的空间格局分析结果。通过再次综合加权求和,分别得到核心公共服务空间格局综合评价指数和基本公共服务空间格局综合评价指数,该指数用于评价公共服务资源的服务能力。

式(1)中,W i为i类一级指标的权重;W ij为ij类二级指标的权重;W ijk为ijk类三级指标的权重;N ij表示ij类二级指标所包含的三级指标总数;X'ijk为区域内ijk类三级指标标准化取值。

3 公共服务空间格局监测

3.1 基本公共服务空间格局监测

依据构建的指标,分别从公共教育、医疗卫生、社会服务、体育设施、公园绿地5个角度对南京市进行2015-2016年监测。

3.1.1 基本公共教育机构密度

从基本公共教育机构密度来看,2015年南京市及其各区基本公共教育机构密度最大值一致、最小值相近;平均值较高的区为鼓楼区和秦淮区,其次为玄武区、建邺区、雨花台区和栖霞区,其他区域平均值均不高于全市均值。建邺区、玄武区和雨花台区标准差较大,表明这三区基本公共教育机构密度不均匀;秦淮区、高淳区的标准差较小,表明这两区基本公共教育机构密度相对较均匀。2015-2016年南京市及其各区最大值和最小值基本无变化,建邺区的平均值略有增加,玄武区、建邺区、浦口区和栖霞区的标准差略微减小,表明部分区域基本公共教育机构分布密度差异有渐趋平均的态势。

3.1.2 基本医疗卫生机构密度

从基本医疗卫生机构密度来看,2015年南京市及其各区公共教育机构密度最大值一致、最小值相差较大;平均值较高的区为鼓楼区、秦淮区和玄武区,其次为雨花台区、建邺区、栖霞区和浦口区,其他区域平均值均不高于全市均值。玄武区、秦淮区和鼓楼区的标准差很小,表明这三区基本医疗卫生机构密度较为均匀;栖霞区和江宁区的标准差较大,表明这两区基本医疗卫生机构密度不均匀。2015-2016年南京市及其各区最大值和最小值基本无变化,建邺区和浦口区的平均值略有增加,南京市整体标准差略微减小,表明部分区域基本医疗卫生机构分布的密度差异有渐趋平均的态势。

3.1.3 基本社会服务机构密度

从基本社会服务机构密度来看,2015年南京市及其各区社会服务机构密度最小值相差不大,最大值除溧水区外,其他各区相差不大;平均值较高的区为秦淮区、鼓楼区和玄武区,远高于全市平均值;其次为建邺区、雨花台区和栖霞区,其他区域平均值较低。溧水区、秦淮区和高淳区的标准差较小,表明这三区基本社会服务机构密度较为均匀;玄武区标准差较大,表明该区基本社会服务机构密度不均匀。2015-2016年南京市及其各区最大值和最小值基本无变化,玄武区和江宁区的平均值略有增加;玄武区和栖霞区标准差略微减小,表明部分区域基本社会服务机构分布的密度差异有渐趋平均态势;江宁区标准差有较大幅增加,是该区2016年新增加的社会服务机构分布不均所致。

3.1.4 公共文化体育设施密度

从公共文化体育设施密度来看,2015年南京市及其各区公共文化体育设施密度最小值近似,最大值除溧水区外,其他各区相差不大;平均值较高的区为玄武区、秦淮区、建邺区和鼓楼区,其次为雨花台区,其他区域的平均值均不高于全市均值。溧水区和江宁区的标准差较小,表明这两区公共文化体育设施密度较均匀;鼓楼区、秦淮区和雨花台区标准差较大,表明这三区公共文化体育设施密度不均匀。2015-2016年南京市及其各区最大值和最小值基本无变化,仅栖霞区的平均值略有增加,南京市及栖霞区、江宁区标准差略微增加,表明2016年新增加的公共文化体育设施的分布仍然不均衡。

3.1.5 公园绿地密度

从公园绿地密度来看,2015年南京市及其各区公园绿地密度最大值、最小值和平均值均相近。南京市各区公园绿地密度的标准差很小,表明各区公园绿地密度分布和影响非常均匀。2015-2016年南京市及其各区最大值、最小值和平均值基本无变化,部分地区标准差略微减小,表明公园绿地分布有更为均衡分布的态势。

3.2 核心公共服务空间格局监测

本项目核心公共服务空间格局由基本公共教育机构和基本医疗卫生机构两类核心公共服务指标因子综合作用而成。

首先,从数量上来看,将2015年南京市各区两类核心公共服务指标的组成因子进行数据标准化处理后求和,得出两类核心公共服务指标数值后再次进行标准化,得到两类核心公共服务指标数值标准化后的数据。将各区两类核心指标标准化的数值求和得到的各区核心公共服务强度的数量进行统计(图4)。从图4可以看出,鼓楼区和江宁区是核心公共服务机构总量最有优势的两个区,六合区、秦淮区、浦口区、栖霞区和玄武区的数量优势居中,高淳区、溧水区、建邺区和雨花台区最不具备数量优势。鼓楼区不仅核心公共服务机构总量最有优势,且分项的基本公共教育和基本医疗卫生体系数量均有优势,是唯一一个核心公共服务机构总量及其分项总量均有明显首位度的地区。

图4 南京市各区2015年两类核心公共服务指标数值情况

其次,从密度上看,2015年南京市及其各区核心公共服务空间格局的最大值一致;最小值除玄武区、秦淮区、鼓楼区和建邺区数值略高外,其他各区数值一致;平均值较高的区为秦淮区、鼓楼区、玄武区,其次为建邺区、雨花台区、栖霞区和浦口区,其他区域的平均值均不高于全市均值。南京市各区标准差数值相差较小,表明核心公共服务空间格局在各区分布的均衡程度差异不大。2015-2016年南京市及其各区核心公共服务空间格局的最大值和最小值基本无变化,建邺区和溧水区的平均值略有增加,南京市及其下辖的部分区划标准差均有所变化(部分地区增加、部分地区减小),表明2015-2016年部分地区的核心公共服务空间格局密度有所加强,但局部密度加强后的核心公共服务空间格局并未全部使得核心公共服务空间格局布局均衡化,有些区域甚至趋于引起更严重的不均衡格局。

4 公共服务空间格局合理性评价与建议

4.1 评价

4.1.1 基本公共服务空间格局

从数量上看,江宁区、六合区和浦口区是基本公共服务设施总量最有优势的3个区,鼓楼区、玄武区、栖霞区和秦淮区的数量优势居中,高淳区、建邺区、雨花台区和溧水区最不具备数量优势。表明基本公共服务设施在数量上紧邻中心城区的外围地区较有优势;而在密度上,中心城区占有绝对优势。

2015-2016年,部分地区的基本公共服务空间格局密度有所加强,但局部密度加强后的公共服务空间格局并未全部使得基本公共服务空间格局布局均衡化,有些区域甚至趋于引起更严重的不均衡格局。从公共服务设施变化监测分析的结果来看,基本公共服务空间格局变化增加的区域主要为秦淮区、建邺区、玄武区,增加区域占比达62%以上;不变和减少的区域主要为高淳区、浦口区、溧水区;表明近2年南京市基本公共服务空间格局逐步增强的区域主要集中在中心城区,城市外围地区基本公共服务空间格局增强效应不明显。

4.1.2 核心公共服务空间格局

从数量上看,鼓楼区和江宁区是核心公共服务设施总量最有优势的2个区,六合区、秦淮区、浦口区、栖霞区和玄武区的数量优势居中,高淳区、溧水区、建邺区和雨花台区最不具备数量优势。表明从核心公共服务空间格局的角度来看,鼓楼区是唯一一个无论数量还是密度均有极大比较优势的地区;中心城区在密度上占有绝对优势;核心公共服务设施在数量上老城区和紧邻中心城区的外围地区较有优势,城市最外围地区及中心城区的边远地区无比较优势。

2015-2016年,从公共服务设施变化监测分析的结果来看,核心公共服务空间格局变化普遍较小,略微增加的区域主要为建邺区(26%)和玄武区(12%),表明近两年南京市核心公共服务空间格局基本稳定,城市新区往往对基本公共教育和基本医疗卫生等核心公共服务条件更为渴求。

4.2 建议

根据相关评价和结论得出以下建议。

(1)城市新区核心公共服务空间格局需要超前谋划、统筹规划。

近两年南京市核心公共服务空间格局基本稳定,城市新区往往对基本公共教育和基本医疗卫生等核心公共服务条件更为渴求,特别是城市新区对优良基本公共教育资源的争取和维护愈演愈烈,2016年建邺区便发生多起大规模学区房维权事件,充分体现核心公共服务空间格局统筹规划的必要性和重要性。

(2)高淳和溧水公共服务空间格局的薄弱地区是今后公共服务空间格局亟需优化加强的区域。

将基本公共服务空间格局和核心公共服务空间格局按照密度和数量两个指标分区划由高到低排名,可以看出,中心城区在密度排名上占有绝对优势,在数量上中心城区和外围城区优势参差不齐;但无论是密度还是数量、不论基本公共服务空间格局还是核心公共服务空间格局,溧水和高淳区均处于末4位之列,是公共服务空间格局亟需优化调整的区域。

5 结 语

(1)本文以南京市为研究对象,从公共教育、医疗卫生、社会服务、文化体育、公园绿地等5个方面综合性测度南京市公共服务水平,并利用探索性空间数据分析方法分析公共服务空间格局。

(2)该研究对公共服务进行空间格局监测奠定了基础,并为地方政府、行业部门规划和投资公共服务设施建设提供了参考决策依据。