我国民办教育发展的历程、现状与挑战

/ 上海市教育科学研究院科研处副处长

改革开放40年来，我国民办教育整体规模稳步扩大，办学条件逐步改善，体制改革成效初步彰显。但是，在当前经济发展条件下，民办教育事业健康持续发展，仍需各级政府、社会各界以及民办学校的共同努力。

改革开放以来的民办教育发展历程

恢复期（1978-1991年）：蓬勃发展的非学历教育。我国民办教育的恢复，以1982年12月4日第五届全国人民代表大会通过的《中华人民共和国宪法》为起点。在此期间出现的各类民办教育机构多为文化补习性质的培训机构。如1978年北京市出现了一些由离退休教师组织的为参加各类考试人员进行考前辅导的实习小组和实习班。1984年邓小平同志为“北京自修大学”题写校名，1982年彭真同志为“中华社会大学”题写校名，在社会上产生了很大影响。

快速增长期（1992-1996年）：学历教育开始出现。1992年，民办教育进入快速发展阶段。1993年2月，《中国教育改革和发展纲要》发布，《纲要》指出，要“改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制”，并提出了“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”的方针。此期间实施学历教育的民办教育机构开始出现。

规范发展期（1997-2009年）：民办教育的政策法规逐步健全。民办教育的快速发展使得解决民办教育的规范问题被提上议事日程，从而催生了一批民办教育的法律法规。从那时起，先后出台的教育法律中，均有涉及民办教育的条款。如《教师法》《教育法》《职业教育法》等。原国家教委于1993年8月发布《民办高等学校设置暂行规定》。1997年国务院发布的《社会力量办学条例》是我国第一部带有规范性质的民办教育行政法规。《条例》的发布，标志着我国民办教育进入了依法办学、依法管理、依法行政的新的发展阶段。在此前后，各地也相应出台了大量民办教育的政策法规，力求把民办教育纳入规范发展的轨道。

政策创新期（2010年至今）：分类管理宏观政策设计。2010年以来，无论是中央政府层面，还是地方政府层面，均试图以政策制度的健全与完善来破解民办教育发展过程中的重大瓶颈问题，以体制机制的创新来大力扶持、引导和规范民办教育的健康、可持续发展。特别是2010年国家颁布实施的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，为解决民办教育发展的瓶颈问题，促进民办教育发展奠定了良好的基础。

2016年11月，全国人大常委会正式通过《民办教育促进法》修法决定，国务院也随后下发《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》，中办、教育部等也同时下发了《关于加强民办学校党的建设工作的意见（试行）》《民办学校分类登记实施细则》和《营利性民办学校监督管理实施细则》。民办教育分类管理的顶层框架基本形成。

40年来民办教育发展取得的成就

2017年全国教育事业统计公报显示，截至2017年底，全国共有各级各类民办学校17.76万所，比上年增加6668所，占全国比重34.57%；招生1721.86万人，比上年增加81.63万人，增长4.98%；各类教育在校生达5120.47万人，比上年增加295.10万人，增长6.12%。相比“十二五”期间，学校数增加了4.02万所，增长了30.73%；在校生数增加了1111.6万人，增长了29.9%。全国民办教育总量不断增长，成为我国教育事业的重要增长点，在为人民群众提供更多教育选择机会上发挥了重要作用。

扩大人力资源规模，推动特色教育快速发展。民办学校中既有满足中上收入城镇居民家庭子女就学需要、条件好、收费较高的学校，也有满足普通城乡居民子女就读需要的普通学校，还有大量以招收外来务工人员随迁子女为主的平民学校。非义务教育领域，民办中、高职学校充分发挥其应有的灵活机制、快捷方式以及与市场保持短距离、零距离的优势，在专业设置上紧贴市场需要，与企业合作，通过“订单式”培养等方式，保证了生源，努力开发城乡新的劳动力资源，在打造适用专业、构建有特色人才培养体系方面大显身手。

满足多样化教育需求，提高教育公平实现程度。民办教育发展有利于促进教育公平的实现，民办学校的发展壮大，使原本因为教育资源不足而导致的教育机会短缺的历史性难题得到了较好的解决。民办教育资金的投入使政府能够将有限资金用于提高公立学校教育质量，使公共资金惠及更多人群，特别是外来务工人员随迁子女。同时，民办教育本身直接向大量的外来务工人员随迁子女提供接受基本教育和培训的机会，帮助他们得到深造或就业和再就业的机会。大量的民办非学历机构更是每年提供数千万人次的专门知识或专项技能培训，是促进就业、构建学习型城市的主力。

推动教育体制改革，促进政府职能转变。民办教育的发展有力地促进了我国办学体制及公办学校的改革，激活了教育系统的活力，在教育领域中出现了多种体制办学模式的尝试，如“委托管理”“教育集团办学”“公民办合作”等，对教育领域形成多元化的办学新格局作出了贡献，政府教育管理部门的依法行政达到了新的高度。民办学校的相对自主性促使政府加强在监管、规划与引导方面的职能，从而促使一系列教育科研、教育评价、学校认证、管理咨询等中介组织和机构的产生。

激发教育消费潜能，增强经济发展动力。各级各类民办学校的建设和发展，不仅创造了大量就业岗位，更有效促进了教育投资和消费活动。据有关机构测算，目前整个教育培训行业市场规模已经达到1.7万亿元。与此同时，民办教育的发展还带动了近万亿基础设施建设，促进了众多周边产业的发展，创造了大量就业岗位，形成了不少教育新产业、新业态、新产品和新的商业模式。

形成多元化融资渠道，缓解政府教育经费不足。民办教育领域先后出现了多种多样的投融资方式，包括学费滚动积累，合伙人集资，教育储备金，捐资办学，企业投资，股份制、混合所有制办学，海外融资，直接上市以及公私合作伙伴关系等，这就从根本上打破了延续了几十年的国家对教育统一拨款、采取财政办学的单一模式。中国统计年鉴数据显示，2007年至2013年，民办学校办学经费从809337万元增至1474089万元，增幅达82.1%。

过去一段时间，鉴于国家有关政策法规尚不够健全和明朗，受“非营利性质”的束缚，民办教育难以在国内进行公开融资，有些教育机构则向海外融资或在资本市场上市。迄今为止，在美国以及我国香港地区等境外上市的国内教育机构已超过20家。

构建“公民办合作”办学格局，推动学习型社会建设。我国民办教育的发展已经并正在发挥其所具有的大众化教育的本色，为建设全民学习、终身学习的学习型社会作出积极贡献。民办教育不仅在学历教育方面为我国教育发展做出了贡献，更在亲子教育、学前教育、课外培训、职业技能培训和老年教育等领域做出了不可替代的工作，推动了我国终身教育事业的发展和学习型社会的建设。

民办教育发展面临的挑战

民办学校经费来源渠道单一，发展后劲不强。办学经费是民办学校发展的基础，民办学校如何提供更具竞争力的薪资以吸引高水平教师，如何引进先进的现代技术支撑教育教学改革，如何建设更美丽的校园营造育人环境，在一定意义上取决于民办学校的办学资金状况。我国民办学校以投资办学为主，滚动发展起来，经费来源渠道单一，以学费为主。有调研报告显示，当前民办学校平均负债率在10%左右，运行资金及债务问题总体上处于可控范围，然而一旦生源下降、投入停滞、银行信贷不畅就会影响学校的日常运行。

有数据显示，除办学初期外，学校举办者在办学过程中追加投资的案例并不多。究其原因，主要与我国民办学校发展的特殊性相关。一方面我国民办学校的举办者大多不是经济实力雄厚的企业或企业家，学校依靠学费滚动发展，因此学生规模成为民办学校经费命脉的决定性因素；另一方面，虽然部分省市建立了民办教育发展专项扶持资金，但公共财政对民办学校办学来说依旧是杯水车薪，面对不断变化的市场，一些举办者及管理者经营能力缺失，不能对市场的变化做出及时调整。

以民办高校为例，办学资金从来源渠道上看，进入运营期后的收入主要来自学生交纳的学费，约占民办高校运营收入的80%以上；企业投入是除学费之外的最重要资金来源，约占7%，但企业投入多为过渡资金，最终仍要从学费收入中予以偿还；政府资助性拨款只有4%；相比于西方发达国家作为重要收入来源的捐赠和学校自营收入，在我国民办高校的日常运营中所占比例几乎可以忽略不计，只约占0.4%和0.2%。

民办学校现代学校制度建设方面仍处于探索阶段。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》指出，要“建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间的新型关系”。民办学校内部举办者、办学者、管理者、教师、学生等各个利益群体，为了让这些不同利益群体找到表达自己利益诉求的渠道，实行民办学校内部决策的民主化和科学化，提高学校的管理水平，需要构建完善的法人治理结构。设立董事会、保障校长执行权、建立监事制度、加强党组织建设、落实民主监督是民办学校建立现代学校制度、完善内部治理结构的应有之义。

事实上，民办学校内部治理实然状态与应然状态依旧有不小的差距。一些民办学校决策机构存在“内部人”（举办者、办学者）控制现象，未能实现所有权和经营权有效分离，导致学校运行效率不高，举办者不当干预学校具体行政和教学事务现象较为普遍，校长难以全面履行教育教学及行政管理权，民主决策、科学管理大多停留在纸面上，加上监督机制的缺失，致使一些失范乃至违规行为时有发生，举办者“一言堂”更是数见不鲜，办学风险得不到有力管控，教代会等民主管理制度因为没有常设机构，参与学校办学的程度较低。党组织功能主要是发挥政治核心功能，但如何发挥，如何处理好日常学校运行之间的关系仍是民办学校党建工作今后研究的课题。

人民群众对教育优质、公平提出更多诉求。随着教育需求的不断升级，教育消费者已经不再把升学和就业看作是教育质量的唯一衡量标准，而是更加注重整个教育过程的质量，更加关心受教育者的身心全面发展，在教育活动的功能性、文明性、舒适性、时间性、安全性、经济性和可信性等方面全面提出要求，同时也对受教育者的升学质量和就业质量提出更高要求，满足“上好学”“好工作”的更高标准。

从民办教育的发展现状来看，对教育需求的不断升级还表现出不适应，在满足高质量、个性化教育的需求，和回应公平而有质量教育的要求这两方面，都存在一定差距，这些制约了民办教育未来健康可持续的发展。由于民办教育市场导向的特点，虽然民办教育也在一些教育薄弱环节进行“拾遗补缺”性质的投入，但层次不高，质量偏低，仅仅是解决了“有”的问题，民办优质教育资源几乎都集中在投入回报率较高的城市、发达地区、高端学校和精英群体当中。如果不能及时顺应需求变化，对优质教育资源进行合理配置，给予教育薄弱环节更多的关注和倾斜，民办教育就会在未来的竞争中面临政策导向和公办教育资源的双重挑战，丧失大量市场份额。