乡村振兴视域下土地集约化利用现状及治理路径——以甘肃省榆中县为例

于晓冬 孟令聪

（西北民族大学民族学与社会学学院，甘肃兰州730030）

习近平总书记在党的十九大报告中指出：“三农”问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重[1]。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出，深化农村土地制度改革，完善农村土地利用管理政策体系，严格控制未利用地开垦[2]。这为实施乡村振兴、推进乡村土地集约化利用提供了理论指南和实践指导。实施乡村振兴是推进新型城镇化、促进区域协同发展、城乡融合发展的重要战略，有限的土地资源是实施乡村振兴的关键要素，两者之间存在着极其紧密的相互关联。然而，在城镇化迅速发展的背后，土地利用存在的问题也逐渐暴露，这将对我国实施乡村振兴战略、促进经济社会的健康发展造成极其不利的影响。因此，无论是从我国经济社会的可持续发展层面还是从人民群众利益实现层面来讲，亟待加强土地集约化利用治理的研究，支持乡村振兴战略有效推进。

一、乡村振兴视域下榆中县土地集约化利用现状

1、土地资源利用结构

榆中县具有独特的地理位置，土地资源利用类型多种多样，从土地利用的功能视角可以将土地具体细分为三大类土地类别：农业用地、建设用地和其他土地[3]。参照中国国土资源部颁布的《全国土地资源利用总体规划》，根据其分类类别的相关依据指标和标准，通过对地籍变更的数理统计和科学分析，2014年末全榆中县土地总面积达206813.60公顷，其中农用地面积183678.45公顷，约为土地总面积的88.81%，其比例构成土地总面积的绝大部分，建设用地面积约为15186.47公顷，约占土地总面积的比例为7.34%[4]，剩下的则为其他用地。由此可以看出：榆中县农用地面积所占的比例最大，建设用地次之，其他用地最小，农用地是主要的用地类型与用地结构。这表明榆中县城镇化建设拥有较为充足的后备土地资源，具有较大开发利用潜力。

2、土地集约化利用强度

一般情况下，土地资源的利用强度指土地资源利用的程度或者是利用的效率，在居民生活层面，主要指代容积率这一概念，是土地资源集约化利用的一项重要的衡定指标。笔者为深入、科学地了解土地资源集约化利用的现状，通过借助人口密度、人均建成区面积以及房屋建筑容积率[5]三个房屋建设相关的基本概念，运用数学计算的方法进行相关分析。采用的数学计算方法包括以下三个：城镇的总的人数（以当地统计部门或者户籍为主要依据）除以该城镇基本建成区的面积等于该城镇的基本人口密度；城镇建成区的总的面积除以该城镇存在的总人数（以当地统计部门或者户籍为主要依据）等于该城镇人均建成区面积；城镇房屋总的建筑面积除以该城镇建成区面积(主要指涵盖该城镇的规划区的面积)等于该城镇房屋建筑的容积率水平。由榆中县统计年鉴可知，榆中县由于住宅、产业集聚性差以及配套设施水平较低，致使建成区总体人口密度、建筑容积率较小，相对工商业发达的城市，土地利用强度偏低。

3、土地集约化利用投入程度

2011年至2015年榆中县单位用地固定资产投资由378.98万元/平方公里上升至1007.74万元/平方公里，四年内增加了628.76万元/平方公里，但仍落后于兰州市每年的单位用地固定资产投资，兰州市的四年增幅高出榆中县43.46万元/平方公里，榆中县的年均增幅比兰州市低21.73万元/平方公里[6]。总体而言，榆中县土地集约化程度低于兰州市的平均水平，其投入要素的水平也低于兰州市的平均水平，土地资源利用率没有达到应有的效果，需要多方协调建立完善的投入-产出机制，增加土地生产实践中的要素投入数量和质量[7]。

4、土地集约化利用综合效益

随着经济的快速发展，榆中县土地资源的地均GDP、地均二产产值以及地均三产产值这三个方面比较之前均有不同程度的提高，其中地均三产产值的四年增长幅度及其平均的增长幅度多出地均二产产值很多，这表明榆中县第三产业将是拉动县域经济发展的重要业态，榆中县地均GDP、地均二产产值和地均三产产值的四年增长幅度和年均增长幅度与兰州市的四年增长幅度和平均增长幅度相比，存在较大的差距，其中地均三产产值四年增长幅度和年均增长幅度与兰州市的增长幅度相比较存在的差距最明显。关于乡村土地资源集约化利用的生态层面的效益，笔者选取建设用地中绿地比例及人均绿地用地指标来衡量土地节约集约利用的生态效益。具体的数学计算方法为:城镇建设用地的总面积除以该城镇绿地的总面积等于该城镇建设用地中绿地所占的比例结构，该城镇的绿地的总面积除以该城镇的总的人口等于该城镇的人均绿地用地面积和比例。榆中县建设用地中绿地占比与人均绿地用地分别为8.6%、2.85m2/人[8]，两项指标与国家标准相差较大，这表明榆中县土地集约化利用的生态效益表现不佳。

二、研究假设及模型分析

1、研究假设及描述性变量研究

本文以“榆中县土地集约化利用”为研究主题，在对该县土地集约化利用现状进行分析的基础上，笔者以榆中县土地集约化利用问题作为因变量，选取四个影响土地集约化利用的因素（土地利用模式、土地规划科学性、土地市场秩序和土地法制保障）作为自变量。本文的研究假设是土地利用模式、土地规划科学性、土地市场秩序和土地法制保障影响榆中县土地集约化利用，因此，可以分为以下四个研究假设：

假设1：土地利用模式对榆中县土地集约化利用具有显著的影响。笔者采用三个可量化指标来衡定榆中县土地利用模式，包括（1）政府自身因素；（2）项目因素；（3）企业因素。所以，该研究假设可以由此细分为以下三个分假设：

假设1.1：政府自身因素对榆中县土地集约化利用具有显著的影响；

假设1.2：项目因素对榆中县土地集约化利用具有显著的影响；

假设1.3：企业因素对榆中县土地集约化利用具有显著的影响。

假设2：土地规划科学性对榆中县土地集约化利用具有显著的影响。笔者采用两个可量化指标来衡定榆中县土地规划科学性，包括（1）现实状况；（2）理论层面。所以，该研究假设可以由此细分为以下两个分假设：

假设2.1：现实状况会影响榆中县土地集约化利用；

假设2.2：理论层面会影响榆中县土地集约化利用。

假设3：土地市场秩序对榆中县土地集约化利用具有显著的影响。笔者采用两个可量化指标来衡定榆中县土地市场秩序，包括（1）政府因素；（2）开发商因素。所以，该研究假设可以由此细分为以下两个分假设：

假设3.1：政府自身因素会对榆中县土地集约化利用产生影响；

假设3.2：开发商因素会对榆中县土地集约化利用产生影响。

假设4：土地法制保障对榆中县土地集约化利用具有显著的影响。笔者采用两个可量化指标来衡定榆中县土地法制保障，包括（1）政府因素；（2）土地市场因素。所以，该研究假设可以由此细分为以下两个分假设：

假设4.1：政府自身因素会对榆中县土地集约化利用产生影响；

假设4.2：土地市场因素会对榆中县土地集约化利用产生影响。

表1：自变量与因变量的基本情况

通过上表关于土地集约化利用自变量与因变量的基本情况分析，笔者发现:从因变量来看,土地集约化程度不高的比例 (70.9%)明显要高于高的比例(29.1%)。从自变量来看，在土地利用模式变量方面，政府自身因素大的比例为73.5%，项目因素大的比例为75.4%，企业因素大的比例为70.9%。在土地规划科学性变量方面，78.6%的调查对象认为土地规划的现实状况差，土地规划理论因素大占比达到64.5%。在土地市场秩序变量方面，大部分调查对象认为政府因素大的比例为74.5%，开发商因素大的比例为73.6%。在土地法制保障变量方面，大部分调查对象认为政府因素大的比例为75.6%，土地市场因素大的比例为62.7%。

2、土地集约化利用影响因素模型分析

整个Logistic回归模型的-2 Log likelihood为534.178，模型的卡方值为180.257，在0.01单位水平具有显著性，这说明整个模型的分析是显著的。整个模型的Nagelkerke R2则为0.548，这说明土地利用模式、土地规划科学性、土地市场秩序、土地法制保障这四个维度的变量能够解释土地集约化利用问题的85.6%，其解释能力还是比较强的。具体的分析结果主要有以下四个方面：

从土地利用模式对土地集约化利用影响来看，假设1.1、假设1.2、假设1.3均得到证实，从土地规划科学性对土地集约化利用影响来看，假设2.1、假设2.2均得到证实，从土地市场秩序对土地集约化利用影响来看，假设3.1、假设3.2均得到证实，从土地法制保障对土地集约化利用的影响来看，假设4.1、假设4.2均得到证实。

表2：土地集约化利用影响因素的Logistic回归模型

三、乡村振兴视域下榆中县土地集约化利用问题

1、土地利用模式粗放

榆中县乡村土地利用模式单一、粗放。第一，榆中县政府由于自身的原因，相对而言缺乏制定科学的土地规划，更不要谈及其落实情况，致使榆中县在城镇化进程中土地资源利用的比例结构相对而言不协调，土地资源大量集中于房地产等项目的开发。第二，政府为了搞政绩工程或招商建设，降低土地的使用门槛，致使一些优质土地流入低效率的开发商手中，开发商后期又因资金短缺导致项目停产、停工，直接造成土地闲置[9]。第三，非法乱用土地现象频发，部分企业在未经政府批准的情况下，以各种理由随意占用已购用地周围的土地，甚至在违背土地利用规划的情况下，挪作他用。同时，在榆中县县域规划区外的县乡结合部，农民违法填土建房现象较为突出，严重挤压县城拓展空间，破坏正常的市场和建设秩序，浪费土地资源，影响城市形象。

2、土地规划科学性差

随着乡村振兴战略的实施，榆中县经济社会发展速度将进一步加快，尤其是中心城区用地需求量将剧增，势必对全县耕地保护工作带来较大挑战，“保增长、保红线”[10]的压力将日益增大。整个榆中县县城基本建设预留土地在一定程度上相对而言呈现集中的状况，以致有的乡镇几乎没有城镇发展建设预留地，造成部分乡镇有项目无地可供应。从理论层面来讲，农民进入城市安居之后，实现由农民到市民的角色转变，应当建立在来自乡村的农民自愿非自愿退出其在农村保留或者存有宅基地（以农村户口上的土地为依据或者以国家对农村宅基地的土地确权为依据）的基础上，进而可以实现节约用地的优良效果，但实际上榆中县农村人口的城镇化速度快于农村居民点用地整治“腾地还农”的速度。

3、土地市场秩序混乱

近年来，榆中县的工矿仓储用地、交通设施用地远远超出其他用地类型的需求量，这给市场机制的引入带来较大的困难，加上当地相关政府部门在某种程度上为了政绩，大搞经济建设与开发[11]，对土地供给市场进行诸如经济手段等一系列干预措施，导致土地供给相对而言呈现出比较大的阶差，最后致使土地供需关系不协调。政府为片面追求经济发展和城镇建设速度，盲目招商引资，形成与开发商的密切关系，在一定程度上导致榆中县土地市场出现不公平的竞争。此外，开发商之间缺乏符合市场秩序和市场要求的良性竞争，导致能够以较低的成本价格取得榆中县的土地，房地产开发商等也缺失土地集约化利用所带来的激励效应，缺乏集约化意识和集约化利用的优良环境，致使土地资源没有达到应有的预期效果。同时，在政府和开发商互相妥协的情况下，开发商逐渐被政府“绑架”，形成一条扭曲的利益链，这给榆中县土地市场的正常运行埋下了极大隐患。

4、集约化缺乏法制保障

伴随着榆中县经济社会的发展以及农业科学技术的推广等多种原因，该县土地集约化利用也逐渐受到重视。但是，政府由于自身和社会阻力的因素，致使推行土地集约化利用工作的成效不佳。现实中，榆中县土地市场的良性运行能力较差、城镇化建设过度占用耕地、乡村土地大量闲置、乡村土地违规建设、乡村土地生态破坏等一系列土地集约化利用问题的出现，很大程度上是因为缺少必要的法律、制度保障，榆中县政府必须站在本地区土地节约集约利用的全局来建立健全法律保障体系、行政保障体系以及社会保障体系。

四、乡村振兴视域下榆中县土地集约化利用治理路径

1、健全土地法制与管理制度

一方面，加强土地规划实施管理。榆中县政府应当严格依照法律规定，按照科学合理的程序制定土地综合利用规划，根据相关法律程序审批各种用地项目[12]，加大违规批地用地打击和监督力度，惩治肆意违法修改土地利用规划的不良行为。与此同时，加强地方性土地管理法规建设，不仅为榆中县土地资源进行科学的规划提供法律制度的支撑，也进一步促进土地规划的实施。另一方面，健全土地资金管理制度。榆中县政府应该基于“取之于地、用之于地”的指导思想，收好、用好、管好土地管理各个环节的每一专项资金及其配套资金，确保土地规划利用及其管理资金的渠道通畅。基于维持现有的资金渠道和用途呈现一定稳定性的前提条件下，进一步对新增建设用地推行有偿使用的模式与思路，指引和汇聚土地利用规划的一系列相关资金，集中性地用在榆中县的乡村土地资源系统治理上。利用新增费进行土地资源的管理与建设时，可不受有关新增耕地率规定的某些局限，要有机结合土地流转的一些新情况，创造条件和机会鼓励民间资金[13]也逐步投入到土地的管理治理过程中来，形成一种资金投入具有可持续的流动机制，不断拓宽资金来源空间。

2、完善土地利用的科学规划

首先，完善土地资源配套设施。榆中县政府当依法设立土地资源开发整理专项计划，并且完善资金等各项配套措施，同时提高相关的政策水平，放宽准入制度，扩宽资金的来源渠道和发展空间，努力争取社会资本投入到土地资源的开发、保护、整理、复垦等；其次，依法建立完善的土地资源流转制度，落实国家的相关政策及其配套措施，在维护土地生态平衡的基础之上，着力提高资源的利用效率，建立健全土地资源集约化利用的奖惩机制，尤其是在激励层面多下功夫，从而形成有效的示范效应；再次，榆中县政府应积极推进农村集体用地的流转补偿体系，逐步研究并且制定宅基地的流转相关政策，实现以榆中县政府主导、社会广泛参与的乡村土地正常有序流动的局面。最后，完善土地规划管理信息系统。改进土地资源规划及其管理技术水平和技术措施，运用遥感卫星监测、社会监督等多种途径对土地资源规划的落实情况进行动态监管，系统有效地收集土地资源利用及规划执行、落实状况的相关信息，对其进行整理分类，并且及时上报反馈等。同时，依据客观现实的需要，设立评估的客观标准和一系列相关的衡量指标，采用系列科学的评价方法，定期不定期对土地资源利用及规划的落实情况进行有效评估。

3、健全土地市场监管机制

一方面，规范土地市场秩序。榆中县政府在土地集约化利用过程中发挥着“指南针”作用，通过运用税收政策、价格政策以及供应政策，引导榆中县土地市场的健康有序运行。根据价值规律曲线，可以利用土地价格的波动来调节土地资源的供求关系，进一步了解土地资源市场的相关状况，进而有效协调土地资源的储备，保证存在一定合理结构和合理比例的土地在市场上正常流通，以稳定本地经济社会的正常进步与持续发展。另一方面，健全土地执法体系建设。首先，榆中县政府应建立责任追究制度，健全土地执法体系，对土地资源管理部门的职责的监督进一步深化落实，增加土地执法的透明度，以减少土地执法人员的“暗箱操作”，既防患于未然，又有效打击土地管理部门的权利寻租；其次，政府可以通过有形的控制配合榆中县土地市场的无形调节，垄断一级土地市场，鼓励土地使用权的流转，调控活跃二级土地市场，实现土地资源的有效配置和合理充分利用，以达到其效益最大化的状态；最后，政府应根据榆中土地市场运行的具体状况，对土地规划、土地审批、土地流转以及土地登记等法律法规条例进行相应的补充和完善，以规范土地市场秩序。

4、严格土地流转审批程序

一方面，加强土地审批督察。首先，兰州市土地资源部门及其相关单位务必加大土地资源的执法强度，根据榆中县域实际情况建设一批具有专业技能的土地资源管理执法队伍，同时定期不定期对其进行土地管理执法相关的一系列业务技能与职业素养培训；其次，榆中县土地管理部门需要调查统计土地资源使用情况，运用数学量化的分析方法对本地区的土地资源的利用情况和现状进行分析研究，对榆中整个县域的土地使用情况有一个相对比较细致的了解，服务于本地区土地综合规划的有效制定；最后，加强对土地资源的使用权等各种情况变更、所经过法定程序制定的土地资源规划的落实效果的排查、乡村土地的供求平衡状况、土地流转审批实际以及土地生态环境平衡的监督检查，为其审批提供有效的参考意见。另一方面，完善土地违法举报途径。首先，设立固定的国土资源违法举报电话，设专人负责，并且建立严格的考核制度，有效发挥榆中县国土资源部门的举报邮箱、举报短信、土地资源综合监管系统、土地矿产卫片执法检查等监督手段和方式的作用，使其形成体系化多元化的举报渠道；其次，设立榆中县土地违法举报专项资金，增加对关于土地违法举报人的奖励力度和比例，在一定程度上有利于增加群众举报的效度，使群众发现土地违法的相关行为发生时，能够及时有效地对相关部门予以反馈，同时也要设立专门的渠道，完善对相关举报人的保护机制。