青岛市市容和环境卫生责任区制度的推广和应用

黄煜

摘要：青岛市建立市容和环境卫生责任区制度，按照全覆盖、不交叉、界限清晰的原则划分责任区，明确了道路、河道、桥涵、街巷、企事业单位驻地、商业、公共服务场所等地责任区界线，坚持城市共享共治理念，从属地管理原则出发，较好厘清了多头管理、插画地、管理真空、权责不清等问题，提升市容环境卫生管理水平。

关键词：门前三包；责任区；失信惩戒

2018年1月1日起，《青岛市市容和环境卫生管理条例》（以下简称《条例》）正式实施，作为青岛市城市管理领域的基础性法规，该《条例》将近年来国家城市管理工作各项要求进行法治落实，围绕城市市容环境提升进行了顶层框架和法治保障设计，其中市容和环境卫生责任区制度的确立，为建设“美丽青岛”三年行动、上合青岛峰会服务保障等工作筑牢根基，值得借鉴和推广。

一、门前三包制度的嬗变

“门前三包”是指临路（街）所有的单位、门店、住户将担负起一定范围的市容环境责任，承担一定的城市管理任务，即包卫生、包绿化、包秩序。该项制度作为城市管理发展过程中的一项重要管理措施，最早可追溯到20世纪70年代，彼时我国改革开放尚未全面推开，社会经济发展程度不高，但因其具有广泛的群众性、自觉性、现实性，在较长一段时间发挥着独特的社会作用，有较高的社会管理价值，在我国现今相当一部分城市中仍得到了广泛的推广和应用。

随着经济高速发展和社会分工加剧，城市市容和环境卫生管理工作逐渐凸显出事务繁复、约束不强、多头管理、界限不清等问题。目前，各地城市管理部门在“三包、五包”制度基础上，不断探索试点，以应对快速演变的城市化进程，为城市治理工作寻找良方，市容和环境卫生责任制度化应运而生。

二、各地责任区制度特点概况

（一）深圳：《深圳经济特区市容和环境卫生管理条例》于2011年8月30日第3次修正，其中市容和环境卫生管理工作实行辖区责任制，沿街门店、单位应当与主管部门签订市容、卫生和监督门前三包责任书，并就各类产权使用、行业管理等单位责任范围进行界定，责任单位不履行责任且拒不整改的可采取行政处罚措施。

（二）上海：2015年3月1日起，《上海市市容环境卫生责任区管理办法》施行，以镇（街）政府部门为管理主体，推动具体责任人和责任区范围落实、建立责任区自律管理机制、引入社会第三方参与责任区建设等工作，制作发放《上海市市容环境卫生责任区责任告知书》，厘清了城市中社会各界单位的主体责任，并就市容、环境、设施等6项义务进行约束。

（三）据查，温州、广州、长沙、南京、武汉等各地市容环境法规中，均对市容环境卫生责任区工作在不同程度进行了细化要求，是城市管理制度的重要一环。

三、青岛市市容和环境卫生责任区制度体系

（一）市容环卫责任区制度

《条例》在第二章明确了责任区管理制度、责任区划分及责任要求等内容，从根本上解决推诿扯皮、卫生死角等问题。本着从实际出发，解决问题的原则，重点规范了以下内容：一是分八种情况详细规定了不同区域的责任人；二是规定责任人在其責任区内应当承担的责任，如保持责任区内市容和环境卫生整洁，无乱堆乱放，无暴露垃圾、粪便、污水和引发病媒生物孳生的其他污染源，按照规定扫雪除冰，对责任区内违规行为予以劝阻和制止或报告；三是街道办事处（镇人民政府）负责划定责任区范围，并将具体范围和责任要求书面告知责任人；四是规定争议解决办法，由街道办事处、镇人民政府报区（市）市容和环境卫生行政主管部门确定，跨区（市）的，报市市容和环境卫生行政主管部门确定。

（二）市容环卫责任区划分办法

为做好《条例》贯彻落实，青岛市城市管理局出台《青岛市市容和环境卫生责任区划分办法》，按照全覆盖、不交叉、界限清晰的原则划分责任区，明确了道路、河道、桥涵、街巷、企事业单位驻地、商业、公共服务场所等地责任区界线，并就责任区责任书等内容进行格式细化，从属地管理原则出发，较好厘清了多头管理、插画地、管理真空、权责不清等问题。

（三）城市管理领域失信联合惩戒

2018年1月10日，《青岛市推进城市管理领域失信联合惩戒工作实施意见》（以下简称《意见》）印发执行，为山东省首次运用信用监管手段，推进市政公用、市容环卫、园林绿化、城管执法等城市管理领域的失信行为惩戒，成为市容和环境卫生管理机制建设的重要补充。《意见》将城市管理中多发、疑难、久拖不决、难以根治、市民群众最为关切的问题，纳入社会信用共享体系，包含一般失信行为11类28项和严重失信行为10类14项，其中针对未履行市容和环境卫生责任的行为，如逾期未履行行政决定或者一年内同类违法行为被处罚2次以上，将列为一般失信行为，纳入失信联合惩戒体系，形成了切实有效的社会活动制约和震慑。

总之，随着各地责任区制度体系不断加强和完善，我国市容环境卫生水平明显提升，对有效解决各类问题回潮和建立城市管理长效机制，形成了卓有成效的试点改革经验。青岛市市容和环境卫生责任区制度的推广和应用，正是按照“以人为本、依法治理，权责一致、重心下移，标本兼治、严管重罚，协调创新、共治共享”的原则，结合地方实际和需求，成功打造了“洁序净美”的城市名片，吸引着国际游客的目光，成为我国沿海宜居城市的代表。