改革开放以来慈善事业的发展与转型研究

陈 斌

从传统慈善到现代慈善的转型，是中外慈善事业发展的必由之路。毫无疑问，西方发达国家早已实现了转型，从基于宗教教义与恩赐情怀转向基于社会公平正义，并且以独立法人的组织形态为载体，完全按照现代组织的治理方式运作，构成了当代社会结构的有机组成部分。

在我国，秉持仁爱之心的慈善理念和践行乐善好施的慈善行为源远流长。新中国成立后，因意识形态对慈善的污名化以及整体贫困的现实，慈善事业失去了存在的政治条件与社会基础。①谢琼：《贫困治理：中国慈善组织的实践与发展》，《社会保障评论》2017年第4期。中国现在的慈善事业是在经历了近30年的销声匿迹之后，伴随着改革开放的进程于20世纪90年代中期开始走向复苏，并以《人民日报》发表题为“为慈善正名”的社论和中华慈善总会的成立为标志。近40年来，中国的慈善组织在不断增加，筹集的慈善资源在不断增长，慈善活动也开始向科学、教育、文化以及环保等领域拓展。然而，尽管改革开放以来中国慈善事业取得了较大进展，但却一直留有传统慈善的痕迹，其转向现代慈善有一个过程。2016年3月16日《中华人民共和国慈善法》（以下简称《慈善法》）的颁布，重塑了现代慈善事业的价值与观念，成为了中国慈善事业从传统向现代转型的重要分界线。本文旨在考察这一时期我国慈善事业的演进过程，提炼其基本特征，分析推动慈善事业发展与转型的动力机制。

一、慈善事业发展与转型的典型标志

区分传统慈善与现代慈善的要素很多，然而，关于慈善事业从传统到现代的转型，总有一些要素是起决定性作用的。通过梳理古今中外慈善事业的发展历程，可以发现，传统慈善转向现代慈善事业的显著标志主要是三个维度，即组织形态、参与主体和政策体系。

（一）组织形态：现代慈善事业的组织依托

组织形态在本文中是指慈善事业的运作主体，是汇集、管理慈善资源并实施慈善的组织基础。①张奇林：《慈善事业可持续发展论纲》，《社会保障评论》2017年第1期。在传统慈善阶段，慈善主要表现为私人之间的直接帮助，无需中介环节。随着社会分工的发展和人们对平等的追求，专门从事慈善事业的慈善组织出现。成熟的现代慈善组织是发展现代慈善事业的必要条件，也是区分传统慈善与现代慈善事业的首要标志。

现代慈善事业是以民营慈善组织为组织基础，它是慈善事业之所以成为一项有益的公益事业而非单个施舍行为的组织前提。②郑功成：《当代中国慈善事业》，人民出版社，2010年，第5页。已有研究普遍认为，19世纪末20世纪初以卡耐基基金会、洛克菲勒基金会为代表的现代慈善基金会在美国出现是传统慈善向现代慈善转型的标志。③Robert H.Bremner, American Philanthropy, Chicago, University of Chicago Press, 1998, p.86.以现代公司制为模式的高度专业化的慈善组织是现代慈善事业得以高效运作的中间环节，也是现代慈善事业开始出现的标志。④史竞艳：《我国现代慈善事业发展问题研究》，复旦大学博士学位论文，2013年。这些组织具有独立的法人身份、正式的章程、规范的组织结构、明确的内部分工、清晰的权力结构并聘有专职的工作人员。⑤康晓光：《超慈善——中国慈善新时代的特征及其由来》，中国发展简报网：http://www.chinadevelopmentbrief.org.cn/news-20844.html，2018年1月15日。

然而，传统慈善一般采取的是非正式组织形式，大多数的慈善活动都是临时之举，基本呈现出自发性、非职业化、非专业化特征。以家族慈善为例，现代家族慈善与传统家族慈善在组织形态上也存在明显不同。传统的家族慈善一般是通过置田产、设义庄等方式来惠及家族内部成员，家族中的官僚、士绅等精英群体是操持家族慈善的主要力量，⑥张奇林：《中国慈善事业发展研究》，人民出版社，2014年，第100页。基本没有正式的组织形式，救济对象也只是局限于家族内部的成员。然而，现代意义上的家族慈善是以家族信托或家族基金会的形式呈现。所谓家族基金会，按照美国基金会中心的分类标准，家族基金会是指由个人或家族捐资设立并参与管理、运作的基金会，家族基金会的创办者或其家族成员通常会出任理事会的领导职务，而且至少有一名家族成员一直在基金会任职，捐赠者或其亲属在基金会的管理和运作中起到重要作用。⑦基金会中心网：《美国家族基金会》，社会科学文献出版社，2013年，第2页。现代家族慈善是采用专业化的组织形态进行运作，不同于传统家族慈善的临时之举，专业化、规范化、可持续运营是现代家族慈善的基本特征。

总之，组织形态是现代慈善事业区别于传统慈善的首要标志，只有依法成立并具有独立法人地位的慈善组织存在，才有现代慈善事业发展之可能。

（二）参与主体：现代慈善事业的群众基础

参与主体在本文中具体是指慈善活动的捐赠主体，即通过提供资金、实物、服务等形式自愿参与慈善活动的个人、群体或组织。现代慈善事业是以社会成员的广泛参与为发展基础，没有社会成员的广泛参与，不可能支撑起发达的现代慈善事业。因此，参与主体也是区分传统慈善与现代慈善事业的显著标志。

从传统慈善的参与主体来看，精英主导是传统慈善的典型特征。在中国，古代的慈善活动基本上是由地方精英主导，不管是官府实施的慈善救助，还是民众自发开展的救济活动，往往都是由地方士绅或官员等德高望重人士主办，普通公众很少参与其中。①郑功成：《中华慈善事业》，广东经济出版社，1999年，第39页。比如，中国传统的家族慈善主要是由家族中有声望的官僚、士绅来操持，最为典型的莫过于范仲淹举办的“范式义庄”；宗教慈善早期也主要依赖于富裕信徒的捐助；明清时期的善会善堂基本都是由当地贤达（如士人、商人及其他的地方富民等）筹资建立。

现代慈善事业在参与主体方面和传统慈善明显不同，它体现为有钱出钱、有物出物、有力出力的大众化特征。不仅富人可以参与，普通人也可以参与，慈善事业成为一切有能力帮助他人者共同的社会性事业。以现代慈善事业最为发达的美国为例，在慈善捐赠方面，根据捐赠美国基金会（Giving USA Foundation）公布的最新数据显示，2016年美国全年慈善捐赠总额达到3900.5亿美元，人均捐赠1155美元，占美国GDP的2.1%。其中，个人捐赠占捐赠总额的72%，遗产捐赠占8%，企业捐赠仅占5%。从1973年到2013年间，美国个人捐赠总额占个人可支配收入的比重也一直维持在2%左右。②陶冶、陈斌：《美国个人慈善捐赠税制安排的现状、特点与启示》，《河北大学学报（哲学社会科学版）》2016年第5期。另据公益援助基金会发布的《2013年世界捐助指数报告》显示，美国以1.58亿人参与慈善捐赠、1.15亿人参与志愿活动、1.97亿人参与援助陌生人等指标，捐赠综合指数（World Giving Index）名列世界之首。

总之，没有社会成员的广泛参与，难以成就真正发达的现代慈善事业，只有真正形成有钱出钱、有物出物、有力出力的大众化慈善氛围，才能实现慈善事业的大发展。

（三）政策体系：现代慈善事业的制度保障

政策体系是指国家机关为实现或服务于慈善相关目标所出台的一系列法律、法规、规章等的总称。根据诺斯的观点：“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。”③（美）道格拉斯·C·诺斯著，陈郁、罗华平译：《经济史中的结构与变迁》，上海人民出版社，1994年，第3页。

政策体系构成了传统慈善转向现代慈善事业的制度基础。在传统慈善阶段，主要根据习俗、约定俗成的惯例或乡规民约等非正式制度安排对慈善行为进行规范，所以多半都是临时之举，难以规模化和持续化。④康晓光：《超慈善——中国慈善新时代的特征及其由来》，中国发展简报网：http://www.chinadevelopmentbrief.org.cn/news-20844.html，2018年1月15日。即使偶有民间组织参与其中，但依然难以成为真正意义上的慈善事业，其中一个重要原因就在于缺乏完善的制度安排，导致慈善事业缺乏有效规制，进而难成气候。然而，现代慈善事业的一个重要特征就在于制度化，构建完善的政策体系进行规制和激励是慈善事业真正走向现代化的重要基础。如果慈善事业仅仅有组织基础、参与主体而缺乏相应的制度保障，还不能构成现代慈善事业。

综上，慈善组织形态、参与主体以及政策体系共同构成了分析改革开放以来中国慈善事业发展与转型的标志，三者缺一不可。只有现代化的组织形态、大众化的参与主体以及符合现代慈善文明的完备政策体系同时存在，才能成就真正健康的现代慈善事业。

二、改革开放以来慈善事业的演进历程及其特征

以慈善组织形态、参与主体、政策体系三维测度标志为依据，改革开放以来慈善事业的变迁可划分为四个阶段：探索期（1978-1993年）、正名期（1994-2003年）、发展期（2004-2015年）、转型期（2016年至今）。纵观改革开放以来我国慈善事业的演进历程，可以发现，慈善事业的演进是一个渐进的过程，同时也是一个从传统慈善向现代慈善转型的量变到质变过程。就其演进特征而言，具体体现为：组织形态呈现出从官办基金会出现、官方背景慈善会兴起、官民慈善组织共生到民间化演进；参与主体表现出从政府、海外、企业为主向大众化转型；政策体系体现出从限制发展、个案优待、有限支持到全面鼓励的特征演变。如表1所示。

表1 改革开放以来慈善事业的演进历程

（一）组织形态：从官方主导到民间化

民间化是现代慈善组织的本质特征，是慈善组织区别于政府、企业的本质所在。然而，改革开放后我国出现的慈善组织并非一开始就遵循这一规律。纵观改革开放以来我国慈善组织形态的演进过程，其经历了官办基金会出现、官方背景慈善会兴起、官民慈善组织共生到民间化的变迁历程。

改革开放之初成立的慈善组织是以官办基金会的形式存在。这些基金会基本是由政府发起成立，尽管具有对外募捐的资格但同时可以获得政府的财政拨款，管理人员和办事人员大都具有国家公务员身份。

20世纪90年代中期产生的慈善会/协会基本是从民政部门分化出来的，和各级政府有着密切的关系，很多地方将慈善会作为民政部门下属的一个职能部门，在具体运作环节上也与政府有着诸多相似之处。①田凯：《非协调约束与组织运作——中国慈善组织与政府关系的个案研究》，商务印书馆，2004年，第1-2页。因此，在慈善事业的正名期，具有官方背景的慈善会/协会兴起是这一时期组织形态的主要特征。

慈善事业发展期，官方背景慈善组织与民间慈善组织共同存在、共同发展。随着《基金会管理条例》颁布及相关政策的放宽，国家开始允许企业和个人设立非公募基金会，民间意义上的慈善组织开始增多。截至2015年底，非公募基金会达到3198个，占基金会总数的66.8%；此外，各种网络慈善组织和“草根”慈善组织也在蓬勃发展。然而，民间慈善组织在兴起的同时，官方背景慈善组织也在不断发展，并且官方背景的慈善组织依然占据主导地位。

《慈善法》的出台是慈善组织形态真正转型的标志，法律明确了慈善组织的独立主体地位。①参见《慈善法》第8条规定，“本法所称慈善组织，是指依法成立、符合本法规定，以面向社会开展慈善活动为宗旨的非营利性组织。”在这里，法律明确了慈善组织属于非营利性组织，非营利性组织是属概念，慈善组织是种概念，两者在逻辑上是种属关系。因此，慈善组织自然具有非营利组织的基本特征：组织性、民间性、自治性、志愿性、利润非分配性。②杨思斌、李佩瑶：《慈善组织的概念界定、制度创新与实施前瞻》，《河北大学学报（哲学社会科学版）》2016年第5期。此外，在慈善组织准入环节，《慈善法》明确取消了双重管理体制，允许慈善组织直接向民政部门登记；同时规定了慈善组织依法成立行业组织，实行行业自律；并且，本法放开了慈善组织的募捐资格，亦是维护慈善行业公平竞争、实现慈善组织独立发展的基本举措。这些规定均预示着中国慈善组织将还原于民间，成为真正独立自主的现代慈善组织。

综上，改革开放以来，中国慈善事业的组织形态呈现出从探索期的官办基金会出现、正名期的官方背景慈善会兴起、发展期的官民慈善组织共生到《慈善法》明确规定慈善组织民间化的变迁趋势。

（二）参与主体：从政府主导到大众化

现代慈善事业是以社会成员的广泛参与为发展基础。没有社会成员的广泛参与，不可能形成支撑现代慈善事业发展的强大力量。只有社会成员的普遍参与，才能使慈善事业具有更为广泛的群众基础和更加雄厚的经济基础，从而使单个的慈善行为发展成一项宏伟的社会事业，这是现代慈善事业发展的一条基本规律。③郑功成：《当代中国慈善事业》，人民出版社，2010年，第5-6页。然而，就中国而言，慈善事业在改革开放之初走的是政府主导的发展路径，而非因循现代慈善事业的发展思路。

改革开放之初，政府扮演着参与主体的角色。当时成立的基金会，由于其法律地位不明确，社会活动能力并不强。除了少数如“希望工程”等救济活动外，有组织、有规模的常规性慈善活动或项目比较少。慈善救济所需的资金大多来自政府拨款，社会捐献大都属于政府号召下的行政募捐或单位摊派，民众自发捐赠所占比重较低。

20世纪90年代中期开始，海外力量成为捐赠主体。尽管慈善的正面价值开始获得政治认同，但由于“慈善”经历了长达四十年的禁锢，整个社会对慈善的重新认识和接纳仍在恢复之中，这表现在大陆地区企业和个人参与慈善捐赠依然较为谨慎且热情不高之上。从捐赠数额来看，1996年至2003年，我国各部门累计接受社会各界捐赠款物折合人民币230多亿元，其中将近一半（约110多亿元）来自1998年。根据中华慈善总会当时的统计，中国每年的捐赠大约75%来自国外，15%来自中国富人，10%来自平民百姓。①黄剑波：《福利慈善、社会资本与社会发展——论宗教在当代中国社会中的参与需要和可能》，《广西民族研究》2005年第3期。此外，据中国青少年发展基金会统计，2004年之前，我国在工商部门登记注册的企业有1000万家，但仅有10万家经常为慈善事业捐过款物，另外99%未参加过任何捐赠，国内人均捐赠不足1元人民币。②王刘芳：《国内1000万家企业中有99%企业无慈善捐助记录》，《北京日报》，2005年6月6日第1版。所以，在此阶段，海外力量成为捐赠的主体，是各大慈善组织善款来源的主要渠道。

在慈善事业发展期，企业取代政府和海外力量，成为这一时期慈善捐赠的主体。2004年，随着慈善事业进入中央文件，政府开始倡导慈善事业发展，明确鼓励企业和个人通过设立非公募基金会等形式参与慈善活动。本土企业，尤其是民营企业取代政府和海外力量，成为了慈善捐赠的主导者，企业捐赠占历年慈善捐赠总额的比重基本维持在50%至70%。

《慈善法》鼓励人人行善，无论捐款、捐物还是参与志愿服务活动，均是法律倡导的内容，其目的在于促进慈善事业从精英化走向真正意义上的大众化。③郑功成：《〈慈善法〉开启中国的善时代》，《社会治理》2016年第5期。一方面，《慈善法》通过弘扬乐善好施的文化传统，营造有利于慈善事业发展的社会氛围，引领社会成员人心向善；明确界定慈善活动的主体、内涵与外延，用“大慈善”取代以往仅限于扶贫济困的“小慈善”，从而使慈善事业的发展空间得以大大拓展。另一方面，《慈善法》扫清了影响或妨碍人们行善的制度障碍，疏通了人人皆可行善的路径，为社会各界参与慈善创造了条件。比如，本法明确规定了慈善捐赠的标的和捐赠方式，将股权捐赠、房屋捐赠、有价证券捐赠、知识产权捐赠等纳入捐赠标的范畴，从而为这些新型捐赠物捐赠提供了政策支持空间。此外，《慈善法》合理规范了网络募捐行为，有序引导公众参与网络捐赠。比如，最新发布的首批12家互联网平台年报显示，2017年全年，共有62亿人次通过这12家互联网募捐平台进行捐赠，相当于全民全年人均完成4.5次捐赠。④菅宇正：《筹款总额超25亿，公募慈善组织参与偏低》，《公益时报》，2018年3月6日第8版。总之，《慈善法》为我国慈善事业走向大众化提供了良好的法制保障，有钱出钱、有物出物、有力出力的大众化氛围将是中国慈善事业发展的必然趋势。

综上所述，改革开放以来，中国慈善事业的参与主体呈现出从探索期的政府为主、正名期的海外为主、发展期的企业为主到《慈善法》出台后真正向大众化转型的特征。

（三）政策体系：从限制到鼓励

政策体系是现代慈善事业发展的制度保障，没有完备的政策支持体系，既不可能实现慈善事业有序运行，也会使参与者缺乏足够动力，进而无法成为一项宏伟的社会事业。总体而言，改革开放以来我国慈善事业的政策体系呈现出从探索期的“限制发展”、正名期的“个案优待”、发展期的“有限支持”到《慈善法》出台“全面鼓励”的变迁过程。

改革开放之初，政府出台的与慈善事业相关的政策体现出限制慈善发展的特征。其中，1988年颁布的第一部有关基金会的立法--《基金会管理办法》，明确了基金会准入的“三重管理体制”，成立基金会不仅需要获得业务主管部门的同意以及向民政管理机关登记，还需要接受中国人民银行的审批和管理；1989年出台的《社会团体登记管理条例》进一步明确了“双重管理体制”，并规定对基金会的登记管理也适用于该条例，由此导致基金会成为民间组织中唯一同时接受两部国务院行政法规“管制”的社会组织。此外，这一时期并没有颁布任何支持慈善事业发展的税收政策，无论是慈善组织还是公众参与捐赠，均无法获得税收优惠激励。由此可见，政府在这一时期表现出限制基金会发展的特征，而非真正鼓励其发展壮大。

20世纪90年代中期以后，政策开始有所调整，呈现出在税收优惠方面支持个别官办慈善组织的取向。比如，慈善捐赠行为能否享受到税前扣除待遇，主要采取个案申请审批的方式，即国家税务总局针对各慈善组织进行单独处理。其中，从2000年到2003年，国家税务总局通过发函的形式先后明确企业或个人等社会力量向中华慈善总会、中国红十字会等11家慈善组织捐赠可以享受税前扣除优惠，向其他组织捐赠则无法获得税前扣除资格。

在慈善事业的发展期，政府支持慈善事业的政策力度开始增强，但由于政策的可操作性不强，对于慈善事业的支持作用依然比较有限。比如，在税收优惠方面，2007年新修订的《中华人民共和国企业所得税法》提高了企业捐赠的免税额度（3%提高至12%），《个人所得税法》放宽了个人捐赠的免税范围，但由于在实践环节申请减免税程序复杂，可操作性不强，税收优惠政策对促进慈善事业发展的作用依然有限。此外，股权、不动产、专利技术等新型捐赠形态因缺乏相应的法律依据而在这一时期处于无所适从的状态。与此同时，诸多违背捐赠人意愿的行政性捐赠与有损受助者人格尊严的慈善行为一直缺乏相应法律规制。总之，尽管慈善事业发展期的政策支持体系取得一定进展，但由于政策体系不健全、可操作性不强，对慈善事业发展的促进作用比较有限。

《慈善法》体现出法律对现代慈善事业“全面鼓励”的态度。首先，在准入环节，明确取消“双重管理体制”，慈善组织可以直接向民政部门申请成立，由此消除了慈善组织登记环节的障碍；其次，在募捐环节，《慈善法》放开了慈善组织的公募资格；再者，《慈善法》设专章明确政府支持慈善事业发展的促进措施。比如，开展扶贫济困扶老助残等慈善活动，可以享受用地方面的优惠政策（《慈善法》第85条）；在慈善税收优惠方面，也明确了慈善组织、捐赠人、受益人依法享受税收优惠（《慈善法》第82条），明确了企业慈善捐赠结转制度（《慈善法》第80条），等等。由此可见，《慈善法》秉持全面鼓励现代慈善事业发展的原则，从而可以称之为我国慈善事业从传统向现代转型的标志。

总之，改革开放以来，中国慈善事业的政策体系呈现出从探索期限制慈善发展，正名期优待个别官方背景慈善组织，发展期有限支持慈善事业发展到《慈善法》出台全面鼓励现代慈善事业发展的特征。

三、改革开放以来慈善事业发展与转型的动力机制

改革开放以来，中国慈善事业的演进与整个社会发展的背景密不可分。在不同发展阶段，推动慈善事业发展的力量虽然有所不同，但根据制度分析范式中强调的变量要素，以及慈善事业发展的一般规律，改革开放以来我国慈善事业的演进是一个“合力”推动的结果。其中，政治因素起决定作用；经济因素构成物质基础；社会因素为内生动力；文化传统影响深远；技术因素是重要推力。它们共同构成改革开放以来中国慈善事业发展与转型的动力机制。如图1所示。

图1 慈善事业发展与转型的动力机制

（一）政治因素对慈善事业发展与转型起决定性作用

自古以来，国家主导一直是中国慈善事业发展的基本特征。历代统治者以儒家思想为指导，并从治国理政的高度看待慈善的价值，视养老慈幼、扶残助孤等活动为仁政和爱民的表现。①刘威：《国家在场的慈善事业：经验局限与转型进路》，《学术论坛》2015年第10期。因此，在中国，政府介入慈善是历史上的惯例。②夏巨富：《慈善“政治化”：抗战前广东仁爱善堂的创立及其活动》，《社会保障评论》2018年第2期。已有研究亦表明，政治因素对中国慈善事业发展的影响最直接、最明显，甚至具有生杀予夺的权力。③张奇林：《论影响慈善事业发展的四大因素》，《经济评论》1997年第6期。纵观改革开放以来中国慈善事业的发展历程，政治上对慈善事业的认识大致经历了从排斥、认同到支持的态度演变。

改革开放后很长一段时间，人们对慈善的认识误区和思想障碍并没有随着改革开放而立刻消融，无论是政府还是社会，对慈善事业依然存在排斥心理。这种排斥外在表现为：一是这一时期不存在任何冠以“慈善”名称的慈善组织；二是政府依旧将慈善事业定性为带有浓厚宗教和迷信色彩的施舍行为；三是政治人物组织慈善救济活动被视为给社会主义抹黑，受灾之时政府阻止公众参与捐赠等等。在这种理念影响下，有关慈善事业的制度设计以及慈善组织形态和参与主体也必然带有这一时期的色彩。面对经济体制改革与贫困问题严峻的现实，作为“理性人”的政府采取了自己成立慈善组织--基金会，自己承担运作成本的方式“尝试”向社会募集资源。在政策设计层面依然十分谨慎，具体表现为通过建立“三重管理体制”来限制基金会的发展。

进入20世纪90年代中期以后，政治上开始认同慈善，这具体表现为官方媒体公开发表“为慈善正名”的社论，从意识形态上消除了对慈善的批判。基于上述背景，从20世纪90年代中期开始，以中华慈善总会成立为标志，各种冠以“慈善”名称的慈善组织纷纷成立。然而，在这一时期，尽管慈善获得政治上的认同，逐渐得到新生，但政府担心其影响国家税收，所以采取的策略是：在组织形态方面，政府从内部分化出大量慈善组织，尽管取名“慈善会/协会”，但在某种程度上是作为“政府派出机构”存在。在政策体系层面，双重管理体制限制民间慈善组织准入，募捐权利授予官方背景慈善组织，税收优惠政策采取个案审批方式且主要面向个别官方背景慈善组织。因此，政府认同慈善是社会矛盾日益突出的需要，而通过内部分化慈善组织和相应政策限制民间慈善组织产生，是政府作为“理性人”的策略选择。通过这种方式，一方面可以达到满足社会需求的目的，另一方面也可以消除发展慈善而影响国家税收的担心。

进入21世纪以后，党和政府开始更加重视慈善事业的发展，并通过相关政策文件明确表示支持。2004年9月，十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中首次将发展慈善事业提高到作为构建社会主义和谐社会的能力的高度来考虑。2005年3月，时任国务院总理温家宝在《政府工作报告》中也首次明确提出“支持慈善事业发展”。自2005年以来，无论是历届党的报告，还是每年的《政府工作报告》，均明确表示了对慈善事业的关注与重视。慈善的价值不仅在于缓解贫富差距问题，也在于解决不平等问题。①卢德之：《论21世纪慈善与全球共享》，《社会保障评论》2017年第1期。正是基于上述背景，国务院于2014年11月出台了《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》，这是新中国成立以来，第一个以中央政府名义出台的促进慈善事业发展的文件。为保证《慈善法》的顺利实施，国务院、民政部及相关部门又出台了诸多行政法规、规范性文件作为《慈善法》的配套措施，内容涉及慈善组织认定登记、慈善募捐、网络募捐、慈善信托备案等。

综上所述，改革开放以来，政治因素直接决定着慈善事业的演进。政治上排斥慈善，则慈善难以正面形象呈现；慈善获得政治认同，则各种冠以“慈善”名称的慈善组织纷纷成立；政治上支持慈善，则慈善事业能够快速发展并得以向现代慈善转型。

（二）经济因素构成慈善事业发展与转型的物质基础

慈善事业需要以较高的经济发展水平、合适的经济体制为基础，没有经济上的贫富差别，不可能产生慈善事业。因此，从改革开放以来中国慈善事业发展与转型的历程来看，经济因素的影响主要体现在两个方面：一是经济发展水平；二是收入分配格局。

从改革开放以来中国慈善事业的演进历程来看，其与经济发展水平密切相关。改革开放之初，尽管经济取得一定发展，但由于计划经济时期整体贫困的现实，能够拿出多余财力支持慈善事业发展的企业和个人非常之少。据有关数据显示，直到1984年，农村居民人均年纯收入也只有355.3元，②李强：《中国社会变迁30年》，社会科学文献出版社，2008年，第69页。所以这一时期慈善参与主体是政府。进入21世纪以后，城乡居民收入得以普遍增长，越来越多的社会成员进入富裕阶层，中国慈善捐赠总额则在2005年之后得以迅速提高。总之，经济发展水平与慈善事业的发展速度在一定程度上呈正相关关系，无论是慈善捐赠总额的增长，还是慈善参与主体能否走向大众化，均取决于经济发展水平的提高和国民收入的显著增长。

另一方面，我国慈善事业的演进与收入分配方式改革存在相关性。在计划经济时代，由于生产力水平不高，采取平均主义分配方式导致的结果是整个社会普遍贫穷，广大社会成员均需要获得救助，根本没有能力帮助他人，从而慈善事业也失去了发展的前提。改革开放后，国家在改革经济体制的同时，分配方式也随之改革，实行以按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配结构，由此打破了计划经济时期平均主义的分配格局。分配方式的改革促使一部分社会成员进入富裕阶层，具备了帮助他人之能力，从而为慈善事业的发展奠定了坚实的物质基础。

综上，经济的快速发展与国民收入普遍增长，以及分配方式的改革使越来越多社会成员进入富裕阶层，共同构成了慈善事业发展与转型的物质基础。

（三）社会需求成为慈善事业发展与转型的内生动力

慈善事业的存在是以一定社会需求为前提，并随着社会需求的变化而调整。这种需求既包括受助者对获得捐赠的需求，也包括富人或有能力者回馈社会的需求。

首先，从受助者的角度来说，获得慈善捐赠是满足其基本生活的需要。慈善事业首先是以受助者的需求为存在基础，并根据受助者需求的变化而变化，给“无力者”提供切实的帮助是现代慈善的本色。①杨方方：《慈善市场的信息不对称与结构性失衡研究》，《社会保障评论》2017年第3期。随着法定社会保障制度尤其是社会救助制度的完善，传统慈善领域中的扶贫济困内容逐渐被视为政府责任和社会成员的法定权益。正是由于法定的制度保障，受助者这一方面的需求得到稳定满足，慈善事业逐步向科学、教育、文化、艺术等公益领域拓展。纵观改革开放以来中国慈善事业的发展脉络，可以看出，在慈善事业的探索期和正名期，扶贫济困几乎占据慈善事业的全部内容，医疗救助、教育救助等成为主要的慈善项目，如“希望工程”“春蕾计划”“微笑列车”等，均是这一时期的典型救助项目。到慈善事业的发展期，科学、教育、环保等领域的慈善活动也开始兴起。

其次，从助人者的角度来看，参与慈善活动是回馈社会、满足更高层次需求的重要途径。根据马斯洛的需求层次理论，人的需求分为生理需求、安全需求、爱和归属感、尊重、自我实现五类。人类发展的过程就是低级需求不断满足和需求层次不断提升的过程。在满足了生理和安全需要后，为了满足归属和爱、尊重以及自我实现的需要，人们有可能产生利他行为。②（美）亚伯拉罕·马斯洛著，许金声等译：《动机与人格》（第3版），中国人民大学出版社，2012年，第23-25页。改革开放以来，随着经济发展、收入提高，大多数人的低层次需求基本得到满足，越来越多社会成员开始追求更高层次的需求，因慈善事业具有博爱、公益、人道等特征，参与慈善即是实现更高层次需求的重要途径。因此，促进慈善事业的发展与转型不仅是基于受助者的需求，也是满足捐助者回馈社会、实现更高层次需求的结果。

（四）文化传统对慈善事业发展与转型影响深远

文化传统对慈善事业的影响是最深层次的，它从根本上决定了人的慈善行为。改革开放以来中国慈善事业的发展与转型深受本土文化传统的影响。

在中国传统文化中，对慈善事业发展影响较大的是儒家的“亲亲”思想和传统“报”的观念。前者讲求行善应遵循由近及远、由亲及疏的差序原则；后者主张“恩有源、惠有主”，理应“知恩图报”。

一方面，在我国，多数社会成员在心理上更倾向于向自己熟悉之人，如自己的亲人或社区中的成员捐赠，慈善组织也往往认为在本地区开展慈善活动更容易获得成功，这即是受到传统由近及远、由亲及疏的“差序文化”影响。①郑功成：《构建和谐社会——郑功成教授演讲录》，人民出版社，2005年，第459-460页。另一方面，“报”的观念深深影响着国人对慈善的认识，也塑造着人们的慈善行为。比如，被誉为我国慈善事业发展典范的“希望工程”项目，其“一对一”资助模式在中国极为盛行的背后即有“知恩图报”理念在发生作用：资助者和受助学生建立结对卡，双方通信地址、姓名等都非常清楚，并且要求受助者给资助者写感谢信；再如，时常见诸于报端的因受助者没有及时感恩而取消资助的新闻无不是“报答”人情法则之使然。总之，“报”的逻辑深深影响着国人的慈善心理与慈善行为，“恩有源、惠有主”，这即是为何面对面的直接资助形式在我国长期盛行的根源所在。

（五）技术因素是慈善事业发展与转型的重要推力

技术因素是慈善事业发展与转型的重要推力。在这里，技术主要是指信息技术，其对慈善事业发展与转型的影响主要体现在两个层面：

一是互联网技术的发展改变了慈善组织的运作逻辑和组织结构。互联网的运用大幅度降低了组织内部的沟通成本，管理幅度增大，层级减少，组织趋于扁平化；同时，网络型协作更加普遍，决策方式也更加分散，参与性更强。网络技术的新发展成全了无组织的组织力量，慈善事业成为人人皆可发起和参与的大众化事业。比如，一些网络精英通过使用微博、微信等自媒体，会聚网友、政府、媒体、慈善组织等多方力量，共同发起设立了众多民间慈善项目，如邓飞发起的“免费午餐”项目、于建嵘倡导实施的“随手拍照解救乞讨儿童”活动等，社会公众参与积极性很高。

二是互联网提供了人人参与慈善的网络平台，推动慈善参与主体走向大众化。传统慈善活动往往是以精英群体的大额捐赠为主，然而，随着互联网的发展和网络支付技术的推行，为普通网民进行捐赠提供了便捷的渠道，公益慈善日益成为人们日常的一种习惯。另一方面，互联网技术在改变我们生活的同时，也为慈善行业提供了全新的筹款模式。随着慈善参与群体的扩大，慈善组织在开展慈善活动或慈善项目时，也进一步拓宽慈善筹款渠道，借助信息技术的功能，利用互联网的便利性，面向广大网民进行筹款。网络平台已成为慈善组织发动募捐和公众参与慈善的重要渠道，也是慈善参与走向大众化的重要手段。总之，技术在改变慈善事业组织形态的同时，也造就了人人参与的慈善平台，推动了慈善参与主体的大众化。因此，技术因素构成了慈善事业发展与转型的重要推力。②彭建梅：《中国慈善捐助报告（2013）》，企业管理出版社，2014年，第13-14页。

综上所述，改革开放以来中国慈善事业的发展与转型是以组织形态、参与主体以及政策体系的变迁为标志，并经历了从探索期、正名期、发展期到转型期的演进历程，而政治支持、经济发展、文化浸润、社会需要以及技术推动共同构成慈善事业从传统向现代转型的动力机制。