智利多层次养老金的改革进程与最新动向

（智利）大卫·布拉沃

一、1981年智利养老金制度改革

1981年，智利皮诺切特政府进行了养老金私有化改革，以完全积累型养老金个人账户代替了原来的现收现付制养老金制度，由私人养老基金管理公司（Administradoras de Fondos de Pensiones, 简称AFPs）运营管理。改革要求新加入劳动力市场的劳动者强制参保，而对于已参加原现收现付制的劳动者和自雇佣劳动者实行自愿参保原则。新制度实现了缴费率从原来的20%降低到10%，但是由雇员全部承担。在此基础上，智利政府建立了最低养老金作为兜底性制度，主要覆盖缴费满20年及以上的参保者，以及一项基于家计调查的福利待遇（也称为社会救助养老金），覆盖对象为65岁及以上的贫困人口。社会救助养老金的覆盖率并不高，且受到地方财政预算的约束。除此之外，智利还建立了养老金第三支柱，即通过税收优惠激励个人储蓄的计划。

大刀阔斧的改革带来了巨大的制度转轨成本，其中既包括原来现收现付制度中已产生的巨大赤字以及应继续支付的原参保人的养老金，也包括新建立的最低养老金和社会救助养老金的筹资。制度转轨后，新的养老金结余不能用于弥补旧制度的基金缺口。上述所有总支出的现值估算相当于1981年GDP的136%，其中还不包括军人养老金。根据记录，1984年养老金的年度支出达到峰值，占当年GDP的5%，之后开始有所下降。预计2025年将降低至GDP的2.7%，此后将保持稳定支出直到2050年。这意味着，智利一共需要70年的时间消化转轨成本。从1981年算起，现在正处于转轨的中间期。

1981年智利养老金改革对于退休老年人的经济保障发挥了怎样的作用和效果？首先要强调的是，积累型个人账户运行复杂并且管理成本很高。虽然个人账户制在理论上能够熨平个人的纵向消费，但是这项制度缺少风险分担机制，增加了参保者的贫困风险。另外，此次改革并非是一个完整的养老金体系的改革，只是部分机制的改革，并且改革内容存在制度设计上的缺陷。

二、2008年智利养老金制度改革

2002年智利启动养老金数据收集工作，为之后的改革提供了充分的信息支持。2006年，总统委员会成立并利用养老金大数据开始推动新一轮养老金制度改革，此轮改革于2008年正式启动。2008年的智利养老金体系改革是1981年改革后的第一次重大改革，这一改革涉及多个领域，最主要的贡献包括以下两个方面。

第一，建立非缴费型团结养老金制度（non-contributory solidarity pension）以应对老年贫困风险。非缴费型团结养老金的参保资格与年龄和居住地有关，建立在带有激励性质的个人账户养老金制度之上。处于收入分配底层60%的群体都将受益，包括城市和农村，正式雇佣、非正式雇佣以及自雇佣者，覆盖了老年人、残疾人以及遗属。团结养老金的筹资主要通过税收实现，这项制度预示着智利养老金制度开始发挥应对老年贫困风险的作用。

第二，通过建立竞标机制解决个人账户高管理费的问题。长期以来，智利养老金制度都有高额的管理成本。为此，此次养老金改革引入了竞标机制，以期通过竞争的方式降低管理成本。竞标机制规定私人养老基金管理公司需要通过竞标的方式决定能否为劳动力市场中近两年新增加的劳动者提供养老金产品，及获取至少18个月的养老金管理的资格。这项改革的出台迫使私人养老基金管理公司不得不开始提供较低管理费的产品以挽留现有的客户以及争取新的客源。不仅如此，智利还采用了在线养老金咨询和竞标系统（bidding system，简称SCOMP）以促进竞争。竞标系统在2004年推出，之后逐渐形成了体系。除了原有的私人养老基金管理公司，一些保险公司也能够参与养老金管理资格的竞标中。而对于遗属和残疾人的养老待遇管理则采取了集中化的竞标程序。

总体来看，2008年的养老金改革稳健推进，取得了三大成就，包括：建立应对老年贫困风险措施的机制、保障老年人的收入水平以及促进消费平滑。这项改革在提高制度覆盖面、缩小性别差距、解决老年贫困问题上具有重要的进步。从参保激励性的角度看，改革的成本在合理的范围内。但不可否认，这一次改革也存在很多问题。

三、2014-2015年总统咨询委员会对养老金制度的评估

2014年4月29日，米歇尔·巴切莱特总统提出建立总统咨询委员会，对当前智利养老金制度进行评估和预测。咨询的内容包括制度特征、局限性、问题和挑战，及相应的政策建议。该委员会由24位来自国内外不同背景的专家组成，通过反复的讨论和征求建议，于2015年9月提交了最终报告。报告包括智利养老金制度评估、养老金制度理念修正、11个方面的改革建议以及预计产生的社会影响和改革成本等，是一个全面的养老金制度改革提案。

（一）评估

1.对完全积累型个人账户的评估

从养老金覆盖面上看，自1990年起就业人口的养老金参保率在不断地适度增长，尽管增长幅度不大，但是方向是正确的。当前的养老金大约覆盖了70%的就业人口（图1），在未参保的人群中，自雇佣劳动者占55%，其他形式的工资收入者占45%，例如家政服务人员。从待遇领取的覆盖面上看，90%的老年人（65岁及以上）都能够领取养老金（图2）。2008年后，女性领取养老金待遇的比例也在明显提升。智利已成为拉丁美洲养老金覆盖率最高的国家。但是，1981年至2009年历史数据显示，个人缴费水平存在很大的差距。比较不同年份的缴费密度可以算出，新制度的参保人平均只有41.7%的劳动年限（18-60岁）有缴费，并且缴费年限较低的参保者大部分为非正式就业。

图1 智利养老金参保情况

从养老金的替代率上看，整体情况并不乐观。2007-2014年私人养老基金管理公司相关数据显示，以过去十年平均工资为基数，个人账户的养老金替代率为34%，个人账户加团结养老金的合计养老金替代率为45%（表1）。即使对于高密度缴费的群体来说，当前的养老金替代率仍然是不够的。事实上，在这期间的退休人员的个人账户权益中，有一部分来自原现收现付制度的视同缴费（recognition bond），这部分待遇平均占全部待遇的30%。新旧制度的完全交替在2025年之后。根据测算，2025-2035年间（表2），个人账户的养老金替代率预计为15.3%，个人账户加团结养老金合计替代率预计为37.2%。也就是说，团结养老金将占全部养老金待遇的50%。从OECD国家的平均水平来看，若足额足年缴纳养老保险费，那么男性养老金平均替代率可以达到66.1%，女性为65.6%。尽管如此，智利民众仍认为替代率水平较低，希望能有70%甚至80%以上更高水平的养老金替代率。因此，养老金替代率是专家委员会讨论中的一项重点议题。总体来说，当前智利养老金的替代率水平较低，而在全部过渡到新制度（即2025年）后，养老金替代率会更低，远不能达到参保人的预期。虽然智利养老金替代率低于OECD国家平均水平，但智利养老金的缴费率为10%，也低于OECD国家19%的缴费率。

表1 2007—2014年私人养老基金管理公司AFPs的中位数养老金替代率（单位：%）

图2 智利养老金待遇领取情况（65岁及以上）

表2 2025—2035年私人养老基金管理公司AFPs的中位数养老金替代率（单位：%）

除此之外，当前的养老金体系还存在其他问题，例如养老金管理公司收取较高的个人账户管理费。尽管2008年的改革建立了竞标机制，管理费有所下降，但是效果还不理想。目前仍有80%的养老基金由私人养老基金管理公司运营管理。2008年的养老金改革赋予了个人重新选择养老基金管理公司的权利，但是因为大部分参保者缺少投资的专业知识和投资经验，他们并没有充分利用重新选择养老基金管理公司的权利，因此竞标机制并没有实现通过加强企业间的竞争降低管理费的目的。

2.对养老金制度中的性别不平等评估

劳动力市场中的性别歧视也延续在养老金待遇上。女性在劳动力市场的弱势地位导致了其较低的养老金账户积累，从而导致了较低的养老金待遇水平。另外，从性别分工的角度看，女性平均每周花费4小时在家务劳动和家庭照护上，而男性平均仅花费1.3个小时，女性的非正式就业劳动并没有在养老金制度中得到认可。

性别的不平等还体现养老金制度本身设计中。例如，智利养老金制度规定男性领取养老金的年龄为65岁，女性为60岁，这意味着女性会因缴费年限少而领取较男性更低水平的养老金。从待遇领取的年限上看，女性的平均预期寿命高于男性，意味着女性会在更长的时间内领取更低水平的养老金。

3.总体评估

随着老龄化的加剧，养老金将面临的挑战也会更加严峻。智利人口老龄化过程非常迅速，从抚养比上看，20世纪90年代15-59岁劳动力人口是60岁及以上人口的7.59倍，而到2050年，这一数字预计下降为2倍。

总体来说，2008年的改革确定了以个人缴费为基础的完全积累型个人账户养老金结合以税收为基础的团结养老金的制度结构。养老金缴费率从原来现收现付制度下的13%-20%降低并维持为10%。但是，当时的政策改革缺乏充分的实证基础，直接后果就是养老金待遇水平的下降。并且，1981年制度中性别歧视和待遇不平等的问题也没有得到很好的改善。另外，此次改革并不涉及军人，军人可以继续参加原来的现收现付制养老金，享受更高水平的待遇，这因此造成了群体间的不公平。因制度设计缺陷和待遇水平较低等问题，民众对于养老金私有化改革产生了普遍的强烈不满。

（二）建议

总统委员会针对养老金存在的问题，围绕改革需要解决的核心问题和制度结构，提出了三个全面的改革方案。方案一建议保留现有的制度结构，在2008年养老金结构的基础上进行制度优化，这一方案获得大多数的支持（12票）。该方案提出在2008年改革的框架下扩大非缴费制度的受益人，包括通过增加税收和增加雇员2%的缴费来实现扩大团结养老金覆盖率和待遇。建议提高个人账户的积累，包括提高2%的缴费率。建议建立政府运营的养老基金管理公司，采取更多的行动以降低管理费。建议缩小养老金制度中的性别不平等，建立男女一致的养老金待遇领取年龄，强制使用男女皆宜的预期余命表。这一方案的动机是通过可持续的方式立竿见影地增加养老金待遇。

方案二提议将现在的制度部分转型为现收现付制，这一方案获得了11票支持。具体建议包括：将收入（缴费基数）高于每月350000比索（约等于520美元）的养老金缴费转移到一个新的部分积累制度，称为市民社会保障账户；强调重新设计团结养老金，包括将覆盖范围扩大到处于收入分配底层的80%参保者，为养老金待遇水平较低的参保者以税收的形式在新的社会保障账户中给予相应的财务支持，这一匹配支持大约需要增加雇员3%-4%缴费。这一方案的动机是为了解决对于私人养老基金管理公司的普遍不满，并快速实现提高养老基金待遇的目的。

方案三仅获得1票支持，建议将现制度转为纯粹的现收现付制。具体的措施包括：将个人账户中的养老基金转入一个新的待遇确定型制度，将完全积累转为纯粹的现收现付制度。全部的缴费将用于支付参保人的待遇，其中不包括财政补贴。经测算，退休后的待遇将平均提升75%-100%。同时，缴费率可以维持不变直到2035年。这一方案的动机是促使参保人获得更高的养老金待遇水平，并从制度理念上抵制养老金私有化。

方案三支持率非常低，主要原因包括：第一，制度的转型会使得现在参保人的利益受损。将个人账户中的基金储蓄全部转移到新的现收现付制度，那么现在参保人的利益难以得到补偿。第二，这项提案意味着制度的突然转变，必须依靠新增缴费和税收才能顺利过渡。同时，现有的基金储备也将因制度转轨而耗尽。第三，将现在的基金积累转为纯粹的现收现付制度意味着储蓄和投资都将减少。第四，这项方案提出的假设过于乐观，对于如何维持财务的可持续没有充分考虑。事实上，养老金改革的争论中已有共识，即支持混合而非单一的筹资制度。因此，无论是类似1981年完全积累的个人账户制，还是方案三提出的纯粹的现收现付制都不会得到广泛认可。

方案一得到了最多的支持，主要得益于2008年的改革整体上是合理有效的，体现在制度的构成分别能够实现应对贫困风险、发挥保险功能和平滑消费等多重目标，并且已经有了较为稳固的历史实践基础。首先，方案中提到的扩大团结养老金覆盖率具有良好的改革基础。方案中提供了更加灵活的待遇增长方法，包括扩大养老金制度对非正式就业者和女性的覆盖率，提高个人账户积累较少群体的待遇水平，并且这一设计能够达到与方案二同等水平的再分配效果。其次，方案一中提到的个人账户的改革具有可行性。提倡参保的公平性和连续性，强调完整的缴费记录以获得充分的养老金替代率。建议参照瑞典，建立中央结算所，记录养老金缴费和转移并监察参保情况。参照瑞典额外养老金（premium pension）和美国节约储蓄计划（US Thrift Savings Plan）提供更低成本的养老金计划。更重要的是，方案一的改革结果不会影响现在的储蓄量。

相较而言，方案二的改革存在一些问题。首先，这一方案的内容主要针对正式就业的雇员。方案中提到的匹配税收支持计划只针对正式就业的雇员。养老金的待遇仍然与高缴费密度有密切的联系。那些没有足额足年缴费（没有完整的缴费记录）的参保者仍然只能获得由私人养老基金管理公司提供的低水平养老金，这一群体以女性居多。尽管方案二中提出了类似名义账户的改革方案，但是这并不能解决上述问题。其次，方案二缺少具体的措施。尽管方案中潜在包含了对未来参保人的收入再分配效应，但是对于这一收入再分配的效果缺少评价的标准，财务可持续难以得到保障。再次，方案二强制将收入（缴费基数）在35万比索以上的缴费转入新建制度具有很大难度。养老基金从个人账户部分转为现收现付制度，短期内会为养老金制度创造一笔“意外收入”，政府极有可能因此会动摇建立提案中的新的社会保障账户。因为方案二中建议引入部分现收现付制，因此也将出现方案三中提到的现收现付制面临的问题。另外，方案二对于额外的管理成本缺少充分的准备，对于储蓄量也会产生负面的影响。因为建立部分现收现付制度意味着未来退休人员的待遇将用于现在的退休人员，直接的结果之一就是当前总储蓄量的减少。随着生育率的下降，劳动力人口也会相应减少，也就是说缴费量会减少。而为了提升劳动者的生产率，需要增加对于劳动者人力资本和技能的投资。但是，储蓄量下降会减少投资，也因此影响到整个社会的经济增长。因此，这一改革方案从根本上来说并不适合智利。

最后，专家委员会基于三个方案讨论的结果，从11个方面共提出了58项具体的建议形成了最终的报告。根据预测，58项建议所需要的年度财务支出将占GDP的0.4%。这些建议的成本并不高，但是效果可以非常显著。首要的改革效果将表现在养老金替代率上，男性劳动者的养老金替代率预计将增长13.5个百分点，女性预计增长29个百分点。相应的，养老金缴费率需要从10%增长到14%。另外，团结养老金的待遇水平将提升20%，同时覆盖面将扩大到80%的参保者。自雇佣者将被要求强制参保，男女退休年龄将同等为65岁，家庭照护者也可以获得一定的待遇补偿。

四、改革的进展：政治环境与核心争论

总统委员会的最终报告于2015年9月14日提交，总统指派部长委员会进行了充分讨论。早在2015年6-7月，智利民众普遍对于养老金私有化提出不满，抗议与军人现收现付制养老金的巨大待遇差距，要求将个人账户养老金制度改回现收现付制度。迫于压力，总统在2016年9月发布了一个承诺国家改革的协议，其中明确了缴费率将从10%增加到15%，但是对于基金如何分配还需要进一步讨论研究，不过该协议明确反对将现制度转为纯粹的现收现付制度。2017年8月，在任期的最后一个月，总统正式将改革方案提交国会。其中建议，增加的5%缴费率将由共同储蓄委员会（Collective Savings Council）运营管理。其中3%将记录于个人账户名下，2%记为共同基金。共同基金主要用于代际互助、补偿女性更长的预期寿命以及发挥在不同缴费密度的参保者中基金的再分配功能。因智利目前正处于大选时期，养老金改革是智利大选期间的热点议题，因此改革尚无实质性行动。未来，智利养老金制度还将面临更多的挑战，我们希望能够尽快出台方案以应对当前复杂的局势。