关于城际铁路投资的若干思考

国家开发银行四川省分行 何佳

1 从国家战略等角度来谈城际铁路建设的必要性

城际铁路的建设是经济高度发展下的产物，也是我国社会现代化进程的一个典型标志，在很大程度上反映国家的经济水平和综合能力。

从国家战略等角度来看，城际铁路建设，交通基础设施的建设与配套是推进城市化进程，保障城市化发展的客观条件。在现代化、城市化发展中，不断地扩大城际铁路建设，提高铁路技术水平和服务品质，不仅满足中国高速经济发展的需求，而且对于城市产业结构体系，促进区域之间的经济、文化等各个方面资源的有效利用和优化配置都具有不可替代的作用。从客观上来讲，城际铁路作为交通运输业的一部分，是城市群发展的主要驱动力，一个城市交通业越发达，其资源的流通性也就越强，经济发展效益和发展水平也就越高，在城市产业结构调整和优化中，所起到的积极作用也就越明显。积极发展城际铁路，不断地加强城际铁路建设技术和建设规模，不仅符合可持续发展的战略目标，满足我国现代化、城市化建设的基本特征及需求，而且符合我国的基本国情，是我国为提高社会发展综合实力，实现社会和谐、文明、可持续建设的一个必要决策。

2 城际铁路投资中存在的问题

目前，我国城际铁路的建设已经搭建多渠道的筹集渠道，包括：中央预算的投资、铁路建设基金、专项建设基金、银行融资、地方政府的出资以及社会资本的投入等，融资体制的不断改革和发展，有效地提高了铁路建设的资金来源，为城际铁路的建设资金支持。但随着投资建设需求的增加以及铁总、地方政府等投资主体筹资资金任务日益增加，城际铁路投资中依然存在一些不同忽视的问题，具体体现在以下几方面。

2.1 项目前期经济效益较差，政府补贴压力较大

根据笔者对目前运营以及在建城际铁路的调研，城际铁路普遍存在前期运营量不足，补贴资金缺口较大的问题，比如2015年开通的成绵乐客专，当年开通对数不足20对，与预期收益差距较大，预期西成以及成贵铁路开通后将有所提升。一方面，铁路的建设难以实现盈利目标，除了京津、沪宁等经济较为发达，人口密度大，资源流动性快的城市，城际铁路的建设满足城市化建设刚性需求以外，特别对于中西部地区，客流量难以保证，前期运营量不足，资金筹资效果差，补贴资金缺口较大，难以吸引民间资本，政府补贴压力较大；另一方面，城际铁路的商业价值没有充分地挖掘出来，对于城际铁路的建设更多是满足在交通运输层面，更多的是单一的“通过功能”，铁路的建设与城市化发展结合性不够，对社会资本的吸引度不够。

2.2 涉及多方利益主体，缺乏统筹管理机制

目前，我国城际铁路的建设主要采取的是铁总、省级政府以及地方政府合资建设模式，涉及到多方利益主体，需要合理的协调好各主体之间的关系，处理好各主体内、外部利益关系，构建高效的项目协调运作机制，保障各主体之间友好合作，才能有效地发挥各主体之间的促进作用，在满足铁路建设投资需求的同时，提高铁路建设水平、管理效率、经济效益。但从客观上来讲，我国的铁路工程项目的管理还处于初步形成阶段，发展机制、管理手段都还不够成熟，缺乏统筹的管理机制，在实际过程中，还无法切实有效地调节好各主体之间的关系，造成项目建设过程中，各种矛盾层出不穷，严重地影响城际铁路的稳定建设。

3 完善城际铁路投资的建议

城际铁路投资中存在的问题，涉及到政府和市场的关系、国家政策、铁路发展的总体战略、城市化建设、铁路运输管理体制等多个方面，笔者主要针对财预[2017]87号文件对现有政府投融资体制的影响，提出对城际铁路投资模式的几点思考建议。

3.1 整合区域优质资源，搭建大型投资主体进行融资建设

根据财预[2017]87号等文件精神，目前政府正全面收紧债务规模，规范财政预算支出，依靠以往财政资金补贴的简单粗暴的融资模式将无以为继，寻找有效的现金流和提高资源运作效率将是未来项目投融资的方向。因此，有效整合区域内优质资源，通过搭建大型投融资主体，如铁路投资集团、省级投资平台等集团化的主体，以及注入盈利性资源，如已运营成熟具有盈余的铁路等资产，提高投资主体自身综合实力，通过自身经营管理能力弥补前期投入和运营亏损，做到丰欠互补，也有效提高了现有存量资源的利用效率。

3.2 完善政府投资机制，保障城际铁路正常运营和可持续发展

根据2017年国务院法制办发布的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》等文件精神，政府和社会资本合作模式将是未来政府投资项目的主要模式，城际铁路同样可以采用该模式，既有效提高项目效益评估能力，筛选合格投资主体，也能在前期合理评估地方建设项目的能力，避免过大的建设投资以及过大的补贴缺口给政府带来后期财政支出压力。除此之外，有关部门可在政策规范下，进一步加大对铁路建设的资金支持力度，发行铁路建设债券，成立专项建设资金，以保障城际铁路的正常运营和可持续发展。

3.3 完善社会资本投资机制，开放铁路投资运营市场

一是完善社会资本投资的实施机制。对于社会资本来讲，关于铁路资本的投入主要是从社会效益和经济效益两个方面着重考虑的，其根本目的是为了实现自身利益的发展。首先，除了在政策上鼓励和支持社会资本投资建设铁路，实施开放性政策。其次，全面深化和落实铁路投融资体制改革，维护各个主体之间的利益，保障投融资的安全性和利润性。如：做好项目遴选和公布，帮助社会资本更好的规划和了解项目；公开透明选择投资主体，选择最优的投资主体，保障投资过程中的公开性、透明性，投资方案的合理性、科学性。最后，建立健全、完善的风险评估机制和监督机制，及时对项目可能存在的风险进行评估、分析，以进一步的优化内外环境，保障投融资的安全性，提升城际铁路融资的稳定性。

二是全面开放铁路投资与运营市场。城际铁路的建设与社会经济发展水平和发展远景都是密切相关的，随着城市化进程的推进，关于城际铁路投资方面，也需要坚持与时俱进的观念，积极鼓励社会资本参与到铁路建设中，全面推进城际铁路融资渠道和融资方式，进一步开放铁路建设的经营权和所有权，以吸引更多的社会资源投入和参与到铁路建设中，增强投资回报率和经济效益，利用多样化的融资方式，保障铁路建设投资的稳定。

3.4 合理规划配套土地，通过土地综合开发收益补贴缺口

城际铁路的建设不仅是铁路网的发展规划部分，也是城市建设的一部分，在实际建设中，应优化铁路建设与城市发展之间的关系，合理的规划配套土地，结合城市建设发展需求，协调好城市枢纽的土地预留与其他运输方式的衔接关系。一是支持盘活铁路站点土地，实施对铁路各站点的综合开发，统筹好土地开发与经济发展、区域发展之间的关系，以配套土地综合开发收益弥补铁路投资运营缺口，提高铁路建设项目综合收益。二是创新金融服务，支持利用土地综合开发收益进行铁路建设贷款以及质押贷款，扩大投融资渠道，保障城际铁路项目建设的稳定性、长期性和效益性。

4 结语

总之，关于城际铁路的投资，应树立统筹的观念，综合考虑城际铁路建设与经济发展、社会发展、城市发展、国家发展之间的关系，在满足需求和可能的前提上，合理的规划城际铁路的投融资问题，建立完善的投融资体系，创新探索投融资模式，满足城际铁路建设发展需求。

参考文献

[1] 吴海.城际铁路项目投资控制的若干问题及对策[J].城市建设理论研究(电子版),2012(11).

[2] 貌信光.浅析铁路建设项目投资控制存在问题及改进对策研究[J].建筑·建材·装饰,2016(6).