青海省环湖地区生态旅游治理现状调研

李甜

（青海民族大学，青海西宁810007）

1 环湖地区生态旅游治理现状

1）法律法规、政策等文件方面：首先，国家法律法规层面：近些年出台的《中华人民共和国旅游法》《水土保持法》《野生动物保护法》《自然保护区条例》《环境保护法》等，在宏观上对环湖地区旅游的发展起到了指导作用。2、地方规章层面：2003年青海省人大常委会通过的《青海湖流域生态环境保护条例》，对环湖地区的生态环境保护起到引领性作用；2015年1月1日起实施的《青海湖景区管理条例》对景区规划、建设、景区管理以及景区保护等方面做出规定；2011年实施的《青海省旅游条例》，对全省旅游活动进行规定。

2）景区行政管理方面：为保护环湖生态环境和自然资源，规范自然保护区活动，青海湖管理局已于2017年8月29日关停位于青海湖国家级自然保护区的鸟岛景区和沙岛景区，并停止一切旅游经营活动；2018年，鸟岛和沙岛仍处于全面封闭整改阶段，继续停止旅游经营活动。此外该局也采取了一系列其他生态旅游的治理措施，诸如发布《关于严禁在环湖景区共和沿线私搭乱建私设景点》的通知，对沿线居民的经营乱象做出了禁止性规定。对近期部分省内外旅行社团队导游擅自改变游览线路，带领团队进入环湖东路未经批准违规设立的通道和景点，损害游客利益，破坏生态环境的现象，发出规范秩序通知，并协同旅游发展委员会在环湖地区开展不间断执法工作，对违规行为和人员进行查处。

3）虽然环湖地区已经打响了生态旅游的旗号，但是宣传工作不尽人意，调查问卷了解到7%的游客没有接触到政府部门有关生态旅游的宣传。当地居民对生态旅游的理解只停留在口号上，不付诸实践，部分居民表示并未参与宣传中所谓的生态旅游活动。多数人未认识到生态旅游的重要性，环湖地区生态旅游观念未深入人心。在面对当地居民的经济生活发展需求、生态环境保护以及环湖地区旅游发展等矛盾时，兼顾各方利益的治理措施更显匮乏。在处理当地居民原生态生活习俗与游客旅游体验的关系时，目前管理者尚无行之有效的措施。

2 生态旅游治理存在的问题与困境

目前采取的治理措施虽收到一定成效，但是，治理过程中仍然存在一些问题与困境。无法满足现阶段环湖生态环境保护的需求，无法平衡各方的利益。

2.1 相关法律法规缺失

我国现行的法律法规中关于生态旅游的内容较为分散、零碎，缺乏完整性、系统性。调研期间，笔者到青海省旅游发展委员会和青海湖管理局进行访谈，并未获得可观的收获。只有一些宏观的、非针对生态旅游的法律法规，以及当地行政部门发布的一些条例和通知等文件，已有法律法规等规范性文件赶不上生态旅游发展要求。我国虽有部分省份制订了省级生态旅游条例，但远远落后于其他国家的生态旅游法制建设，也满足不了开展生态旅游工作的需求。特别是对生态环境调查监测、生态旅游开发的监督管理、各种破坏行为的处罚等，都缺乏一些更明确的、更有操作性的、更有效的条款和规定，所以很有必要从国家层面出台一系列专门针对生态旅游的法律法规，加强我国生态旅游法制建设。

2.2 居民在生态旅游治理中的作用未激发

首先，环湖地区景区管理当局虽然采取措施宣传生态旅游、环境保护的重要性，但是公民的生态意识仍然令人担忧，4.55%居民虽意识到如今生态环境持续恶化已经严重阻碍了社会的发展，但这些想法仅仅停留在思想层面，真正付诸行动的寥寥无几。部分居民认为生态环境问题是一个长期的历史遗留问题，目前所采取的一些治理措施治标不治本，无法改变生态环境现状;更有甚者，认为生态环境保护与治理是政府的职能，与公民个人关系不大，即使公民个人做到了自省，但是生态环境整体上也不见得有多大的改变。其次，人们对生态规律认知不足，盲目开发与利用自然资源，造成了有些地区的生态环境难以恢复，生态问题严重。再次，公民参与生态治理的机制不顺，尚未形成合理的治理参与机制。22.73%被访居民表示想参与生态旅游而无门，生态旅游治理的各个环节独立于居民的生活，居民只能被动接受，只是被管理的角色，无法激发居民参与生态旅游的积极性。再次，政府尚未建立有效的生态补偿机制，未建立利益调节机制。当地居民表示全靠对环境保护的一腔热血来约束自我开发行为，面对显而易见的经济利益等诱惑时，这种初心和热情往往维持不久。在利益面前他们很容易做出倾斜。

2.3 生态旅游经营与开发不合理

一方面，景区管理部门没有控制好景区游客容量。近年来，环湖地区生态旅游游客接待量急剧攀升，游客的环境保护意识不足，破坏生态环境的案例层出不穷。加之生态旅游开发强度持续加大，但未激发景区生态保育功能的相应提升。生态旅游的开发行为已对环湖地区生物链和生态环境产生了实质性损害。旅游环境容量的超负荷正在严重威胁着环湖地区生态环境，容量控制势在必行。另一方面，青海虽然有自然资源优势，但却没有得到合理的开发，现阶段生态旅游的开发仍停留在初级层次上。近年来，环湖旅游产业发展中暴露出的问题，主要表现在生态旅游的综合开发不够。景区管理人员表示前来青海湖旅游的游客除去门票外，几乎没有什么消费。同时，由于景区项目建设比较单一、滞后，游客在景区逗留的时间也很短；景区景点的供电、供水、住宿、餐饮、娱乐等基础配套设施建设普遍滞后，不能为游客提供较为快捷、舒适、方便、满意的旅游环境，22.62%的游客表示青海湖见面不如闻名；旅游产品结构单一，已有的旅游产品对青海湖丰厚文化内涵挖掘不够，对景区内的自然风景和人文景观开发不到位；购物一条街上，各种商店打着少数民族特色的旗号，实际上商品不具特色，只是简单的复制，这些问题都不同程度地制约着环湖旅游业的发展。

3 解决措施

3.1 加强生态旅游法制建设

完善法律法规。目前环湖地区生态旅游相关法律法规滞后,政府应完善相应的法律法规,通过立法规范生态旅游相关主体的行为,明确生态保护职责权限、管理程序。完善环湖地区生态补偿制度，以确保环湖地区生态旅游走上依法治理的道路。以可持续发展理论为指导思想、立足于青海省的实际情况，完善环湖地区的生态旅游法律法规,才能适应生态旅游的生态理念对立法提出的高要求;同时,借鉴国内其他省份、国外生态旅游发展比较成功的国家的经验和法律法规也是至关重要的。

为推进生态旅游治理提供有力执法和司法保障。用严格的法律制度引领生态旅游治理措施，保护生态环境，为推进生态旅游治理的实施提供执法和司法保障。首先，加大执法力度，对干扰管理活动、破坏生态环境的行为要给予严厉打击。其次，细化和完善现有环境侵权责任法律制度，引导社区居民利用法律武器保护自身生态权益。再次，加大对破坏生态、妨碍治理行为的法律责任追究力度，对损害生态环境的恶劣行为给予严厉制裁。

3.2 激发当地居民参与生态旅游的热情

首先要提高当地居民生态意识，使他们认识到开展生态旅游的重要性以及意义所在。相关部门应加大对生态旅游、环境保护的宣传力度。使开展生态旅游、保护环境转化成内在动力。其次，为了解决发展经济与保护生态之间的矛盾，势必建立有效的生态旅游参与奖励机制，加大财政在公众参与生态保护方面的投入。解决利益相关者的后顾之忧，调动农牧民保护生态环境的积极性，促使其发挥在生态旅游中的作用。同时，为当地农牧民参与生态旅游、生态保护提供法制上的支撑。在立法上明确公众参与途径和渠道；在司法上，拓宽生态破坏后的救济途径，扩大环境公益诉讼的原告主体范围，便利旅游活动各主体监督损害行为、保护生态环境；在程序方面，制定公众参与生态旅游的一整套专门的程序规定，如征求建议程序、表决程序、监督程序等。使公众参与不再只是口号和形式，而能够真正地落到实处，起到保护生态环境的效果。

3.3 采取保护生态环境的针对性措施

保护好现有生态环境是发展环湖生态旅游的基本，坚决制止滥放牧、滥砍伐、滥捕猎、滥用水等行为。对现有的草地植被进行科学测定，按照草地生产能力，合理控制载畜量，严格控制放牧强度，使之与草地生产能力相匹配。必要时要采取行政的、经济的手段控制牲畜行为。要真正落实退耕还林还草规划，控制环湖地区草地面积减少的趋势。要妥善解决退耕还草后利益相关者的安置问题。如享受国家退耕还林还草的优惠政策等，使农牧民愿意配合退耕还草的实施。合理利用水资源，确保湖水正常补给。要严格控制入湖水系的植被，保障水源涵养功能。统一规划青海湖流域水资源的开发、利用，合理分配水资源，以保证湖水的正常补给，控制湖水面积的缩减速度。重视对青海湖鸟类、鱼类及其他野生动物的保护力度，保证旅游开发不破坏生物的生存环境，维持生物链的平衡，保证生态系统的良性循环。

3.4 进行符合生态要求的旅游开发与规划

环湖生态保护和经济开发并非存在不可调和的矛盾，应本着“在保护中开发，在开发中保护”的原则，加强科学规划，防止盲目性和随意性的开发。首先，完善旅游基础设施建设。根据调研中发现的问题，笔者建议，景区管理部门应当采取相关措施，尽快完善配套基础设施的建设，来满足旅游活动的要求。其次，规范旅游项目审批制度。规范旅游项目审批行为，明确审批的标准、许可程序和批准机关等，对未建项目进行严格审核，防止违背自然规律的项目上市，杜绝只顾眼前经济利益，无视长远的人类共同利益的开发行为。再次，丰富旅游产品，提高开发层次。高端旅游是化解青海“旅长游短”问题的有效方法之一。要以自然禀赋为支撑点，结合当地民族文化，开发一批具有鲜明地域特色、民族特色的项目，将青海湖建成以湖光山色、草原风情和体育健身为特色的青海旅游形象品牌。