农村土地确权档案的“张家港实践”

孙静 孙晓霞

开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，是党中央、国务院和省委、省政府为进一步深化农村改革，维护农民土地权益作出的重大决策。同时，也是巩固和完善农村基本经营制度的重要基础，是赋予和保障农民更多财产权利的重要途径，是稳定和发展农业适度规模经营的重要保障，是全面深化改革的必然要求。作为农村经济活跃的张家港市，2014年，被苏州市列为试点地区；2015年，全市各区镇开展承包地确权试点工作；2016年，全市基本完成农村土地确权试点工作；2017年，全市确权验收及数据汇交工作全面完成，确权档案移交率百分百。围绕这一全市性的重点工作，张家港市档案局依法履职，周密部署，积极开展农村土地承包经营权确权档案整理和保存专项行动。

一、农村土地确权档案规范化管理成必然之势

农村土地确权档案是全市广大基层干部和农民群众实施农村土地承包经营权确权活动的真实记录和历史见证，是依法落实和维护农民土地承包权益的重要依据，更是土地流转、抵押贷款、调解诉讼、解决纠纷等的有效工具。这些档案如果收集不齐全、整理不规范、保管不完善或者遗失、损毁，将会给依法保护农民的财产权、维护农村和谐稳定埋下重大隐患。

市档案局围绕全市承包地确权登记颁证工作，按照统一领导、分级实施、分类管理、集中保管四个原则，找准做好确权档案工作的切入点和有效方法，助力农村土地承包管理部门做好确权档案的收集、整理、归档、信息化建设和档案移交工作，确保全市农村土地承包经营权确权工作稳步推进。

二、多措并举，实现确权档案工作的稳步推进

自2014年苏州全市推进农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作以来，市委、市政府高度重视，把确权登记颁证作为农业农村工作的重中之重。各相关部门积极响应市委市政府号召，各镇（区）按照市委、市政府统一部署，迅速启动开展确权登记颁证工作。特别是锦丰镇，作为江苏省和苏州市的确权登记颁证工作试点镇，克服重重困难，大力推进确权工作，取得了较好的工作实绩，为张家港市全面推开该项工作提供了宝贵的试点经验。截至2017年底，全市完成数据入库121个村，調查承包方 10.2万户，涉及承包地面积26.3万亩，发放证书9.6万本，发证率达97%以上，走访农户1650户，满意度达99.9%。

（一）明确职责，建立完善工作机制

1.建立组织领导机制。成立了由市委、市政府分管领导牵头，市委办、市府办、农工办、财政局、国土局、公安局、法制办、档案局和信访局等多家单位参与的农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组，市档案局列入全市农村土地承包经营权确权登记颁证工作办公室成员单位。为实现档案工作与农村土地确权登记颁证工作同步协调开展，市档案局一名分管副局长为领导小组成员，参加相关会议，并定期向领导小组汇报档案工作开展情况，及时提出加强档案工作的意见和建议。各区镇也成立由档案工作分管领导、档案人员参加的领导小组，及时反馈档案工作相关情况。

2.建立统筹协作机制。确权领导小组办公室先后召开了确权登记颁证工作推进会、确权登记颁证工作现场会以及三次领导小组会议，在锦丰镇召开了苏州市的现场推进会。市档案局积极参与，形成各负其责、齐抓共管的良好发展机制。农工办将档案工作作为全市承包地确权工作的重点内容进行统筹规划，协调推动；档案部门依法对全市承包地确权文件材料的形成、积累、归档和移交工作进行业务培训和监督指导；各区镇和应确权村将承包地确权档案纳入区镇、村总体工作计划，制定工作方案、并落实开展工作所需的人财物；国土部门负责提供软件技术支持服务。

3.建立验收考核机制。根据“档案未通过验收的，承包地确权整体工作不予验收”的原则，市档案局结合全市实际，修订了《张家港市农村承包地确权档案工作验收细则》，明确验收标准和验收程序，确保确权工作成果归档保存，永续利用。同时为确保农村承包地确权档案能按时保质保量完成，市档案局与各区镇政府签订了工作目标责任书，并将农村承包地确权档案工作开展情况纳入对区镇的《档案年度评价标准》和《区镇年度绩效考核》的重要内容。通过建立绩效考核机制，极大调动了区镇开展承包地确权档案工作的积极性。

4.建立长效管理机制。农村承包地确权档案是重要民生档案，这些档案将为依法保护农民土地权益、促进现代农业发展、维护社会稳定和健全农村治理体系提供有效保障。为实现承包地确权档案“内容真实、信息完整、整理规范、利用便捷、档案安全”的目标要求，市档案局围绕开展专项档案执法检查、年度评介、绩效考核等方式，从组织领导、体制机制、业务建设和人员经费等方面深入探索建立档案工作长效机制，营造良好发展环境。

（二）深入研究，确定严格工作标准

1.组织调研，广征意见。冶金工业园（锦丰镇）是苏州市农村土地承包经营权确权登记颁证工作的先行单位，市档案局深入试点村一线，围绕确权确利和确权确地的具体操作程序，了解试点村农户材料的完整性、准确性、合法性，探索承包地确权档案试点培育的成功之路。并与农工办多次联合召开座谈会，与区镇农经人员面对面地交流，听取他们建议，解答他们在档案工作方面提出的问题，使他们熟悉档案工作流程和工作标准，从源头上确保文件材料质量。

2.理清思路，明确重点。市确权办根据上级相关要求，结合承包土地管理现状，起草下发了《张家港市农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》，明确了“确权确地”为主、“确权确利”为辅的两种确权方式。在此基础上，市档案局围绕省农委、省档案局出台的征求意见稿，在深入研究、反复推敲的基础上，就确权档案整理方法、职能分工等提出了一些切实可行的建议，并及时将会议精神传达至各区镇。

3.规范管理，统一标准。为做好确权颁证工作，我市对确权登记颁证的相关政策文件以及在确权过程中遇到的具体问题进行了认真梳理，结合实际编写了《张家港市农村土地承包经营权确权登记颁证政策问答60条》。市档案局结合全市工作实际，建立健全了承包地确权档案工作的规章制度，细化了具体操作流程和操作要点。对全市承包地确权档案工作提出了“统一要求、统一标准、严格验收、妥善保管”的具体要求，进一步明确了归档范围和“一户一档”，并围绕依法开展承包地确权档案材料的收集、整理、信息化建设、移交等方面工作提出了具体要求。

（三）强化监督，坚持全程依法行政

1.及时介入，强化意识。2015年3月，农工办召开全市承包地确权登记颁证工作动员培训，拉开了全市承包地确权登记颁证工作的序幕。市档案局及时参与，进行动员部署，一方面提升了全员档案意识，另一方面提出了承包地确权档案工作要与确权登记颁证工作同规划、同部署、同实施、同检查、同验收、同考核的要求。会上，监督指导科人员还解读了《江苏省农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理实施办法》，围绕承包地确权档案的收集、整理、信息化建设进行了具体的业务培训。

2.明确分工，有效合作。根据承包地确权档案工作分级实施的原则，市档案局与农工办、国土局、各区镇农经部门多次沟通，明确各方职责。区镇农经部门检查核对材料的完整性、真实性、准确性，并外聘专业作业队伍，为整理调查资料、填制相关表格、编绘地籍图、成果资料归档入库和档案整理编目、数据录入和全文扫描等工作提供技术服务。区镇档案室（馆）发挥监督指导作用，确保区镇承包地确权工作通过验收后，档案一个月内移交进市档案馆。国土局围绕软件中文件材料生成格式、数据导入、电子文件归档等方面提供技术支持服务。

3.全程跟进，依法监管。在全市农村土地承包经营权确权登记颁证工作开展中，市档案局联合区镇档案室的力量，持續跟进，全程做好业务监督和指导工作。一是在设施配备上，要求中标的作业队配备符合标准要求的打印机、扫描仪等，确保形成材料能永久保存；二是在安全保管上，全面加强对临时归档场所安全的监管；三是在材料收集上，从市、镇、村三个层面，依法把控各种门类、各种载体文件材料的收集，建立层级档案移交制度；四是在材料的真实完整上，围绕土地信息是否完整、各方签字是否完备、公示是否执行、采取何种确权方式等进行详细了解，并实地察看，发现问题要求及时整改；五是在档案整理和专题数据库建设等具体业务工作方面，积极开展指导服务。

4.专项执法，追究责任。为确保承包地确权档案的完整、准确、系统和安全，市档案局将联合市人大、农工办等在全市开展承包地确权档案专项执法检查活动。对于违反有关规定，造成承包地确权档案失真、损毁或丢失的，将依法追究相关人员的法律责任；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。

三、聚力创新，推动农村土地确权工作的探索与发展

（一）凭证维权，确保农村和谐稳定

农村土地确权是维护农民土地权益、促进农村改革发展的一项基础性工作，是农村土地流转、规模化经营顺利展开的第一步，关系着农民的“钱袋子”，同样也是农民的“定心丸”。而土地确权档案工作的规范管理，保存了土地确权登记颁证工作过程的原始记录，是调处农村土地承包经营纠纷、依法维护农民土地承包权益的原始依据，为农民维权、化解土地矛盾、维护农村社会稳定提供了凭证材料。

（二）整合资源，实现数据共建共享

张家港市2017年已完成承包地确权登记颁证工作。市档案局实现确权登记档案的同步接收工作，构建了全市农村承包地确权档案的专题资源库，并不断加快承包地确权档案信息资源的共建共享进程。依托全市民生档案共享平台，目前基层民生档案查阅点已覆盖到全市10个区镇、25个村、2个重要民生部门，大大方便了社会各界查阅利用，打通了档案服务群众的“最后一公里”，真正把档案送到了百姓的“家门口”。

（三）创新探索，实现确权成果转化

十九大报告提出了实施乡村振兴战略，而农村土地确权颁证是直接关系农民利益的大事，也是乡村振兴战略的重要内容。我们要在确权登记颁证工作完成的基础上，加快实现确权登记颁证成果的转化，要利用农村土地承包经营权信息管理平台和确权档案专题数据库、农村产权交易平台等，探索确权成果在推进土地流转、抵押贷款、涉农补贴、承包地有偿退出等方面的转化应用，推动确权红利不断释放，实现确权经济效益和社会效益最大化，为乡村振兴战略的实施积极探索，提供经验。