新形势下档案开放鉴定法律法规研究

[摘要]档案开放鉴定相关的法律法规存在立法不完善，缺乏档案鉴定法规，法律依据受到挑战等问题。《档案法》草案（送审稿）的全文公布，对档案开放鉴定有一定的推动作用。论文从立法的角度提出制定具体的规范条例、以件为单位进行档案开放鉴定、加强个人隐私档案开放的管理等对策，以促进我国档案法律体系的完善。

[关键词]档案法开放鉴定法律法规

[分类号]G273.5

Study on the Laws and Regulations about the Appraisal of Opening Archives

Yu Lina

（Guangdong University of Technology Archives， Guangzhou， Guangdong， 510006）

Abstract： There are some problems in the laws and regulations related to the appraisal of open files， such as the imperfect legislation， the lack of archives appraisal regulations and the legal basis being challenged. With the publication of the full text of revised draft of Archives Law， there is a certain impetus to the appraisal of opening archives.From the view of legislation， the paper gives some suggestion to improve archives legal system in China， such as to formulate specific norms and regulations， open appraisal by file as a unit， and to strengthen the management of personal privacy archives opening.

Keywords：Archives Law； theAppraisal of OpeningArchives； Laws and Regulations

档案鉴定是人们按照一定目的和标准对文件进行鉴别与处置的档案工作基本职能，开放鉴定是为了划分档案对外使用的范围[1]。开展档案开放鉴定工作应符合法律法规，相关法律法规在不同时期为档案开放提供了主要依据。进入21世纪以来，我国的民主与法制进程明显加快，在建设透明政府、服务型政府的要求及国家保密工作形势、定密工作管理发生了较大变化的新形势下，档案开放鉴定的法律法规为适应社会环境的变化也在不断修改与完善。

1档案开放鉴定相关法律法规

涉及档案鉴定开放的法律法规，如表1所示，共有12部，其中关于高校档案开放鉴定的法律法规有《普通高等学校档案管理办法》《高等学校档案管理办法》《高等学校信息公开办法》等。

《档案法》第十九条“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满30年向社会开放，经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限，可以少于30年，涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放期限，可以多于30年。具体期限由国家档案行政管理部门制订，报国务院批准施行。”[2]《各级国家档案馆开放檔案办法》《档案法实施办法》第十九条和第二十一条、《档案馆工作通则》都明确规定了档案的开放时间、公布的要求。《政府信息公开条例》第九条、第十条、第十一条和第十二条规定了做好涉及政府信息主动公开文件进馆后的开放工作。《保密法》《保密法实施条例》第十五条、第十六条和第十七条，《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》规定了档案馆馆藏不同密级涉密档案的解密开放工作。

《普通高等学校档案管理办法》第三十四条、第三十五条、三十六条、第三十七条及《高等学校档案管理办法》第二十九条、第三十一条规定了高校档案开放的要求，《高等学校信息公开办法》第十条规定了高校涉密信息的公开。

以上12部法律法规大部分是20世纪发布施行的，距今已有二三十年历史，只有《保密法实施条例》《政府信息公开条例》以及高校的两部规章制度是本世纪发布施行的。《档案法》《档案法实施办法》虽然近两年有修正，但是并无针对开放鉴定相关条例的变更。

2档案开放鉴定法律法规的问题

档案开放鉴定的相关法律法规虽有12部，但普遍内容粗泛，主要存在以下三点问题。

2.1相关立法不完善

《档案法》《档案法实施办法》等法律法规仅就档案开放作出原则性规定，缺乏具体的规范条例。《档案法》中规定可以提前开放的“经济、科学、技术、文化等类档案”与“涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案”界定不清，并没有相应的条款来解释和说明如何去区分这两类档案。并且，档案开放期限的时间限制过于笼统，实际工作中很难操作。同时缺乏相应的监督、惩罚机制，没有明确规定档案管理机构和档案利用者在档案开放利用工作中对应需承担的义务和应享有的权利。《档案法实施办法》笼统地将开放主体规定为“各级各类档案馆”，并没有相关制度标准来规定档案开放鉴定工作的具体事项、责任者、实施的原则、方案等[3]。《机关档案工作条例》规定“机关档案部门保管的档案是现行档案，主要供本机关和上级主管机关使用，不属于开放范围”，这种以不开放为原则、开放为例外的规定制约了一部分现行档案的及时开放利用[4]。

档案开放鉴定法律法规对相关概念界定不清、对相关责任划分模糊，导致档案管理机构对档案的开放或保密的期限界定随意，最终造成档案管理机构随便延长档案保管期限，限制了档案被合理利用的权利。

2.2缺乏针对性的档案鉴定法规

档案的开放鉴定工作牵扯到档案解密制度、档案的控制使用制度等。《保密法》规定，档案形成部门拥有涉密档案的降密解密权限，档案管理部门无权解密降密，同时，档案解密工作缺乏有效的监督检查机制，导致我国档案解密降密工作的开展并不理想，一定程度上制约着档案开放鉴定工作[5]。《暂行规定》第七条对20种应被控制使用的档案做出了原则上的规定，但缺乏评定依据，无法精确到每一份档案文件，直接影响了档案的开放鉴定工作[6]。由此可知，档案鉴定的法律依据还停留在较低的层面，开放鉴定工作倘若不及时开展，将直接导致大量档案积压，引起档案的合理利用和档案保密、控制使用之间的矛盾冲突，甚至引发法律纠纷[7]。

2.3新旧法律法规存在冲突

从法理学的角度看，不同位阶的法律发生冲突时，下位法服从上位法，《档案法》是上位法，《政府信息公开条例》是下位法，下位法应服从上位法。但从内容上看，《档案法》是20世纪制定的，有一些条款已经不符合现在的国情[8]。政府信息公开法规和档案开放利用法律法规的冲突之处主要在于对半现行文件公开的规定，《政府信息公开条例》规定政府信息一般自形成（或变更）之日起20个工作日内公开，档案馆（室）保管的档案，除非涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息，都应纳入向公众公开的范围，缩短档案开放的法定期限[9]。因此，在档案开放的实际工作和法律协调方面，都需要调整开放档案时限[10]。

3《档案法》修订草案对档案开放鉴定的推动作用

2015年10月12日《中华人民共和国档案法》修订草案（送审稿）审议通过，2016年5月25日，国家档案局公布全文，广泛征求社会各界意见。

修订草案第四十五条把档案“开放”调整为档案“公开”，使法律概念与《政府信息公开条例》《保密法》保持一致，避免法律间的概念冲突。“档案中属于政府公开信息的部分也应该及时公开”，这一条款解决了《档案法》与《政府信息公开条例》之间涉及政务信息档案公开的冲突和矛盾，使已公开的政务信息文件仍被档案机构封存几十年的问题得到解决。其次，“档案的保密期限由30年缩短为20年”，档案的保密期限大大缩短，让公众更快利用到需要的档案信息。再者，关于涉及个人隐私档案问题，修订草案规定“涉及个人隐私档案的公开须经当事人或者其受托人的同意；当事人不在世的，须经其直系亲属或者其受托人的同意，当事人特别声明的除外。”[11]另外，修订草案第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十九条、第五十条、第五十三条和第五十七条增加了档案开放利用程序、途徑等具体内容，细化了档案开放利用工作的具体程序，简化了公布档案的要求[12]。

总之，从修订草案的若干条款来看，我国档案公开的力度、范围都扩大了，档案公开工作深度发展，缩短了封闭时限，档案利用者能更加快捷地利用档案，极大地推动了档案开放鉴定工作的发展[13]。

4从立法角度做好档案开放鉴定的对策

《档案法》的修订工作已经进入最后阶段，修订后的《档案法》正式颁布将很大程度上完善档案法律体系，推动档案管理工作发展。但仅依靠一部法律来保障是远远不够的，需要更加完备的法律体系，更加科学的工作流程，来推动档案开放鉴定工作不断进步。

4.1制定可操作的规范条例

加快档案的开放工作，需要制定具体的可操作性强的档案开放工作的实施办法，明确档案开放的时间和范围。档案开放范围应除涉及国家机密、商业机密、个人隐私等档案，一律以及时开放、便于利用为原则，把不开放的档案内容范围一条一条列出，档案开放时间可以参考美国《通用文件保管期限表》中“标时法”，把档案文件保存期限划分为几个月或几年等不同级别，按照文件内容设置不同的保密期限[14]。同时，档案管理部门要细化开放工作，制定定期开放档案的工作方案，档案形成部门需初审档案，并成立档案开放鉴定委员会，讨论决定档案是否开放。

4.2以件为单位进行档案开放鉴定

目前档案鉴定工作是以卷为单位，案卷内如果有某份文件不能开放，整卷档案都将列为控制使用，导致档案得不到合理利用。国际档案理事会在2012年10月发布《档案利用原则》，第8项原则中提及“当整卷或整件档案不能开放时，可以采用部分开放的方式提供利用。如果一件档案在几个句子或有限的几页中包含敏感信息，可将那部分信息移除，把剩余部分开放利用”[15]。参考第8项原则，档案中部分不能开放的文件可列为控制使用，其余部分则开放利用，形成以件为单位的档案开放目录。另外，在档案信息化的不断推进下，越来越多的档案文件被扫描成电子档案存储在数据库中，这就为以件为单位的档案开放鉴定提供了技术基础和保障。同时，也要不断推动以件为单位的鉴定方式列入档案法律法规条例中，逐渐改变以卷为单位的鉴定方式。

4.3加强个人隐私档案开放的管理

如何正确管理档案中个人隐私信息是我国各级档案管理机构开放鉴定工作中要处理的重要课题。关于个人隐私档案开放的问题，各国都有不同的规定。澳大利亚《档案法》规定，不公开任何可能泄露个人信息的档案；加拿大《个人信息保护和电子文件法》规定，可公开公众人物的档案；日本《关于行政机关保有的个人信息保护的法律》规定，不公开包括姓名、出生年月及其他根据记述能识别出特定个人的信息[16]。基于国情，在合理、适度保护个人隐私的同时，依申请按规定及时公开个人隐私档案，满足公众合理利用权和知情权。

《档案法》草案（送审稿）关于涉及个人隐私档案的公开只提到了须经当事人或委托人的同意，对于开放的范围和控制使用的范围并没有明确的规定。笔者建议在《档案法》中补充有关个人隐私档案管理的内容或条款，为档案管理部门处理个人隐私档案开放鉴定问题提供法律依据，避免造成或者开放范围过宽，侵犯公民的隐私权，或者开放范围过窄，利用者无法合理获取档案信息，侵犯公民的利用权[17]。从法律的角度调整和规范涉及个人隐私档案的开放鉴定工作，对于维护公民知情权和隐私权、充分发挥档案价值具有重要作用。

参考文献

[1]葛荷英.关于档案鉴定概念的研究[J].档案学研究，2010（2）：9-12.

[2]中华人民共和国档案法[J].档案学研究，1987（1）：4-7.

[3]刘鸿浩，邹华.档案开放鉴定刍议——困境和出路[J].档案学研究，2011（2）：47.

[4]政府信息公开与档案开放的整合路径探析——基于文档密级标识一体化的思考[J].档案管理，2016（3）：67-69.

[5]王中明.档案利用工作现状及档案开放研究——以辽宁省档案馆2006- 2015年档案利用情况为例[J].档案学研究，2016（5）：50-52.

[6]钱海峰.档案开放鉴定工作的问题及对策研究[J].北京档案，2016（4）：19-20.

[7]杨丹娟.档案开放利用制约因素分析之法制体系[J].档案学研究， 2008（6）：35-37.

[8]赵喜红.档案开放与鉴定新论[A].2010年全国档案工作者年会论文集（上）[C].北京：中国档案出版社，2010.225-232.

[9]张娟.关于档案开放鉴定的探讨[J].北京档案，2009（11）： 24.

[10]中华人民共和国政府信息公开条例[EB/OL].[2017-07-01].http：//www.gov.cn/xxgk/pub/govpublic/tiaoli.html.

[11]《中华人民共和国档案法》修订草案（送审稿）[J].中国档案，2016（7）：18-22

[12]《中华人民共和国档案法》修订草案（送审稿）起草说明[J].中国档案，2016（7）：14-16.

[13]满艺，龙珊珊.从利用者视角看《档案法》的修订[J].黑龙江档案，2017（2）：35-36.

[14]李锦华.从档案馆的角度论档案开放的困境[J].档案学通讯，2013（6）：55-58.

[15]万云青.以件为单位进行档案开放鉴定的探讨[J].档案与建設，2015（5）：80-82.

[16]黄霄羽等.社会转型期档案利用政策研究[M].北京：光明日报出版社，2011：190，171，217.

[17]赵际明.从隐私档案的利用谈《中华人民共和国档案法》[J].陕西师范大学学报（哲学社会科学版），2006（s1）：37-38.

[作者简介]

余利娜，广州工业大学档案馆助理馆员，研究方向是档案管理。