关于推动长江经济带城市群联动发展的思考与建议

摘要：党的十九大报告强调“以共抓大保护、不搞大开发为导向推动长江经济带发展”，要求“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”。为研究长江经济带城市群的联动发展，建立更加有效的区域协调发展新机制，使中央提出的“区域协调发展战略”落到实处，建议建立长江经济带城市群联动发展机制，完善城市群综合交通体系，构建流域生态化城镇体系，积极推广“飞地经济”模式，并共推城市群国际产能合作。

关键词：长江经济带；城市群；联动发展

中图法分类号：F299.27 文献标志码：A

DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2018.0202

1 长江经济带城市群发展面临的问题

1.1 行政区划分割问题突出

长江经济带沿线有11个省市，横跨东中西三大地带，推进区域经济一体化面临着行政区划分割矛盾的掣肘。一方面，区域内各城市之间存在着非常密切的人员、资金、物品的流动和信息传递，经济一体化的势头越来越明朗和强劲；另一方面，长江经济带是拥有多级、多个行政单元的区域，各级政府主导行政区内的经济发展，每个市县、甚至每个乡镇都是一个经济体，表现为按行政管辖范围来组织经济发展的“行政区经济”运行模式。

1.2 三大城市群衔接不足

为推进长江经济带发展，2015年3月以来国务院先后批复了长江中游、成渝、长江三角洲三个城市群发展规划。如果说下游、中游、上游分别是“龙头”“龙身”“龙尾”，现在出台只是“龙头”“龙身”“龙尾”局部规划，导致三段衔接不足。长江中下游之间的皖江城市带，2014年之前曾一度参与长江中游城市群建设，后被国务院《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》划入长江三角洲城市群，其与长江中游城市群一体化发展的势头衰减。但由于其西部的安庆、六安、池州等距离东部沿海太远，难以被认同为“长江三角洲地区”，与皖东城市相比融入长三角的难度较大，目前处于“不东不中”的尴尬地位。而在长江中游城市群与成渝城市群之间还存在“断链”，两大城市群并不接壤，两者之间目前尚无整体联动。

三大城市群之间基础设施衔接也明显不足。公路建设尚存在不少断头路和瓶颈路，港口、机场、铁路、能源等重大基础设施的规划布局还缺乏有效配套和衔接。另外，关于解决三峡大坝运输卡口问题，到底是开辟第二通道还是坚持翻坝运输，上游与中游也是争论不休。

1.3 产业一体化程度不高

除上海、江苏、浙江外，其他省市都处于工业化快速发展的中期阶段，都有着先把自己“块头”做大的强烈愿望，相互之间争投资、争项目、争人才，导致很多地区的产业结构趋同，低水平重复建设比较明显。比如多数省市都大力发展汽车及零配件、食品烟草、装备制造、石油化工、电子信息等产业，但区域间缺乏专业化分工协作和密切的经济联系，没有形成产业集群发展，产业关联带动能力差，导致产业一体化程度偏低，不能形成产业集聚效应，影响了长江经济带整体性竞争优势的发挥。

1.4 “共抓大保护”落实不够

“共抓大保护”是长江经济带各城市群共同的责任，但目前“各抓各”的多，“共抓”的不够，跨区域环保合作力度不大。长江经济带的上游地区承担着涵养水源、治理水污染等生态屏障职能，在一定程度上限制了经济发展。而下游地区是良好生态环境的受益者，导致长江流域生态保护呈现“上游地区负担，下游地区受益”和“贫穷地区负担，富裕地区受益”的不合理局面，由于节能降耗和主要污染物减排压力大，上游企业受到治理成本、治理技术等因素制约，环保设施与排污强度不配套，不能做到持续稳定的达标排放，上游地区环境保护积极性不高。于是，在地方保護和追求地方GDP的大前提下，“你污染我，我污染他”成为灰色的环保潜规则，牺牲其他地区的环保利益换取自己的经济利益，形成“以邻为壑”的破坏式发展思维和模式。多年来，长江省界断面上出现上游污染中游、中游污染下游、下游污染河口、河口污染海洋，转嫁污染导致的摩擦和争执屡屡发生。

2 建立长江经济带城市群联动发展机制

2.1 健全流域一体化发展机制

由于长江经济带的重要性，国务院相关部门和省市都已有相关的发展战略。但这些战略比较分散和零碎，亟需国家在全流域战略层面进行整合，使其成为一个完整的、系统的、协调的国家战略。在此基础上，制定长江经济带城市群总体规划及其合作发展的战略规划，明确各城市群的发展定位、发展目标、职能分工；提出各城市群及其区域在合作内容、层次、范围、方式等方面的引导性意见，引导城市群在各领域展开良性合作与竞争。一是要加快重要政策一体化。如引资政策、财税政策、土地政策、开发区政策、金融政策、环境保护政策等方面保持基本的统一，要有统一的区域经济社会发展长远规划。要避免地区间的非市场化的政策性竞争，通过政府间的政策与规划协调，避免信息不充分条件下市场机制自发形成的重复建设、过度竞争的恶果。二是要加快推进市场一体化。充分尊重市场规律，尽快建立起各省市政府间的沟通与协调正常化、法制化机制，打破行政区域的局限，破除地区保护主义。三是要加快推进基础设施一体化。加快长江经济带快捷交通、通讯、电网和能源、水利、环保等基础设施建设与管理的一体化。加速各省市间的产业融合，使长江经济带的发展打破原有的“梯度式”或“雁行式”传统发展模式，带动落后地区的跨越式发展，实现长江经济带持续、科学的共同发展。四要加快推进生态环保一体化。11个省市统一划定生态保护红线，全面建立生态保护红线制度。统筹水域陆域，细化主体功能区生态保护要求。加强生态保护和修复，依法严厉打击流域生态破坏行为。开展沿河环湖生态保护和修复，努力提升流域环境承载能力。上游地区环保责任更重，应加大治污力度。全面排查工业污染源排放情况、加大超标排放整治力度；加大饮用水水源地排查整治力度，确保城乡居民饮水安全；配合住建部门强化城市黑臭水体整治监管与考核，因保护生态造成的经济损失，主要应由中央财政转移支付解决。同时，鼓励中游地区对上游地区、下游地区对中游地区进行横向生态补偿。

借鉴广东省推进珠三角区域一体化的评价方法，建立跟踪评估制度，对各种一体化发展要素进行针对性的监测、检查、统计、分析、评价，提出进一步修改、发展和完善的建议。建立违约惩罚制度，对违约的地方政府采取减少合作项目、取消某种优惠、向社会公布评估结果或启动内部民意压力等间接措施给予一定惩罚。支持建立多边或双边高层对话和议事机制、合作协调机制，定期举办经贸科技活动。进一步培育发展和规范管理社会组织，在行业协会中引入竞争机制，允许“一业多会”，允许按产业链各个环节、经营方式和服务类型设立行业协会，允许跨地域组建、合并组建和分拆组建等。建立和完善委托授权机制、合作联动机制、征询机制、监督指导机制等制度措施，促进行业协会的有效运转，充分发挥行业协会的桥梁纽带作用。

2.2 建立三大城市群合作机制

长三角城市群、长江中游城市群、成渝城市群是长江经济带的三大主体城市群。三大城市群建设好了，长江经济带也就发展起来了。鼓励和支持三大城市群内部建立市长联席会议制度，定期和不定期协商解决区域内的重大问题，积极推进交通、旅游、工业、农业、生态、科技、人才、投资等方面的合作。下设若干个委员会作为政策的执行机构，定期召开会议、沟通信息，及时反映区域内发展中面临的问题，提出解决办法。要逐步促进城市群内部制度一体化，实现经济、社会、人口、资源、环境相互协调的可持续发展。推进重大基础设施建设，构建港口群、区域与交通联动发展机制，真正发挥黄金水道功能，建设立体化交通网络，彻底打通产业合作交通命脉；在公共资源共享方面，推进建立区域优质教育、卫生医疗、人才、旅游等资源共享机制，完善医保跨地区结算机制，推进区域交通、社保等“一卡通”工程；强化科技资源共享公共服务平台建设，合力推进区域科技创新体系一体化建设。

同时，推进三大城市群之间的合作。借鉴法国巴黎城市群和英国伦敦城市群对区域公共物品进行共建共享的经验，探索建立长江经济带城市群公共财政储备制度、横向利益分享机制和利益补偿机制，共建共享城市群区域公共物品，包括共建共享长江经济带区域性交通、能源、环保、生态等公共设施和公共物品，推动长江经济带城市群上中下游的基础设施建设、产业分工合作、生态环境共建共治、公共服务对接。在能源安全方面，推进长江流域地区能源安全体系一体化，建立长江流域能源储备体系和应急保障体系，推进新能源基地建设。要大胆探索创新新型区域合作机制，包括上中下游税源的划分机制、资源使用的购买和补偿机制、产业转移的对口协商机制、政绩的分类考核机制、政府机构的交流机制等。

2.3 加强上中下游之间城市合作

在长江经济带，除了各城市群的内部合作以外，还要重点加强流域上中下游之间的区域合作。

一是开展中上游合作。中上游地区是长江经济带发展的重点和难点，要发挥武汉、重庆、成都等中心城市的带动作用，加快建设各类基础设施和承接产业转移，积极融入“一带一路”和长江经济带建设。二是开展中下游合作。中下游地区是长江经济带一体化发展的重点，要以城市群之间城际轨道交通对接、长江中下游航道整治，特别是安庆至武汉6M水深航道建设为契机，深化区域合作。三是开展上游与下游合作。推广沪滇合作经验，建立上下游互动合作机制；利用对口支援三峡库区机制，助力三峡生态城市群建设。长江经济带的上游与下游，还分别属于丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路，通过相互合作，既能促进长江经济带城市群建设，又能促进“一带一路”战略的实施。四是开展上中下游互动合作。充分发挥各自优势，进一步加强长江经济带上、中、下游区域合作力度，如长江上游地区矿产、电力、劳动力等资源富集，市场需求较大，重大装备、航空航天等特色产业也在全国处于领先水平，这将为下游产业向上中游转移奠定坚实基础。此外，上中下游在物流、旅游、农业现代化等方面可以开展更多合作。

3 长江经济带城市群联动发展的重点任务

3.1 完善城市群综合交通体系

完善综合运输通道和区际交通骨干网络，强化城市群之间交通联系，加快城市群交通一体化规划建设，改善中小城市和小城镇对外交通，发挥综合交通运输网络对城市群发展的支撑和引导作用。

一是加快上海、武汉、重庆三大航运中心建设。随着上海自由贸易试验区的率先运行和湖北、重庆自由贸易试验区的跟进，三大航运中心地位和作用会越来越重要。通过加强基础设施建设和政策扶持，整合港口资源，加快形成以上海、武汉和重庆为中心的港口群，形成一体化的巨型港口系统。推进上海港、宁波—舟山港和长江下游海港区的功能提升和资源优化，积极推进沿江专业化、规模化港区建设，完善港口集疏运通道，实现上海国际航运中心与武汉长江中游航运中心、重庆长江上游航运中心以及南京、芜湖、九江、岳阳、宜宾等长江航运物流中心的联动发展。

二是加强航道建设。要依托黄金水道建设长江经济带，既要加快形成干支流协调的高等级航道系统，扩大三峡枢纽的航运通过能力，也要提高港口现代化水平，合理布局过江通道。“一寸水深一寸金”。下游要通过“三沙”（福姜沙、通州沙、白茆沙）水道整治加快实现12.5M深水航道延伸至南京；中游实施荆江河段系统整治工程，提升长江中游航道通航标准；上游推进宜宾至水富段三级航道整治工程，让千吨级船舶尽快通达云南水富。

三是建设立体交通走廊。大力发展航空、铁路、高速公路和管道运输，建成合理的现代化集疏运体系，为城市群的发展创造高效、便捷、安全的综合运输条件。加快建设自上海经合肥、武汉、重庆至成都的沿江高速铁路和自上海经杭州、南昌、长沙、贵阳至昆明的沪昆高速铁路，连通南北向高速铁路和快速铁路，形成覆盖50万人口以上城市的快速铁路网。改扩建沿江大能力普通铁路，建设杭州至丽江铁路，提升既有沪昆铁路能力，形成覆盖20万人口以上城市客货共线的普通铁路网。以上海至成都、上海至重庆、上海至昆明、杭州至瑞丽4条横贯东西和15条连接南北的国家高速公路为重点，建成连通重点经济区、中心城市、主要港口和重要邊境口岸的高速公路网络。大力提高国省干线公路技术等级和服务水平。加快建设一个国际航空枢纽——上海，7个区域枢纽或门户枢纽——成都、重庆、武汉、长沙、南京、杭州和昆明的布局；充分发挥合肥、宁波、无锡、南昌等干线机场的作用，完善航线网络，提高主要城市间航班密度，增加国际运输航线。

3.2 构建流域生态化城镇体系

针对长江经济带城市群发展面临的资源与生态环境压力，重点建设三峡生态经济合作区、洞庭湖生态经济区、鄱阳湖生态经济区等生态示范区，综合治理沿江水污染和土壤污染，加大力度治理水土流失和地质灾害，构筑沿江生态安全屏障，将长江经济带城市群建成人与自然协调发展的生态型城市群。

科学测算城市群地区的资源环境承载力和资源环境保障程度，以此为基础编制好与资源及生态环境承载力相适应的长江经济带城市群发展总体规划，明确长江上、中、下游地区每个城市群作为国家不同层级经济增长中心的发展目标、空间结构和开发方向，明确每个城市群承载的“底线”和发展的“上线”，将城市群经济增长对长江流域带来的资源环境代价最低化，将流域资源环境对城市群发展的约束性最低化，依据资源生态环境承载力和容量阈值确定资源节约型和环境友好型城市群的建设路径。

目前，长江经济带下游地区城市职能分工互补性强，中上游地区尚未形成互补的职能分工体系，城镇体系空间分布不均衡，空间运行成本高，经济带城镇化发展对流域资源环境产生了越来越大压力。针对这些问题，建议在长江经济带城市群建设中，以流域一体化为主线，构建“水轴串城”的串珠状城镇体系；以交通一体化为主轴，构建“陆轴连城”的轴辐式城镇体系；以产业布局一体化为主导，构建“产业链城”的产城融合式城镇体系；以生态环保一体化为先导，构建生态型城镇体系；以江海联动为主出口，构建江海联动的双向开放型城镇体系；形成流域—交通—产业—生态—开放“五位一体”的束簇状城镇体系，进而不断优化长江经济带的城镇等级规模结构体系、城市职能分工体系和空间结构体系，缓解经济带新型城镇化的资源环境压力，实现长江经济带产业发展与布局、流域上中下游、基础设施、生态建设与环境保护、城乡发展与城乡统筹、区域市场、社会发展和基本公共服务的一体化建设，把长江经济带建设成为上下协同、江海联动、多式联运、人水和谐、经济共荣的命运共同体和利益共同体，提升长江经济带对外开放度，提升城镇化发展质量，为国家新型城镇化发展作出重大贡献。

3.3 积极推广“飞地经济”模式

2011年5月，国务院批复在连云港市设立“国家东中西区域合作示范区”，该示范区先导区位于连云港市徐圩新区，总规划面积467KM2，其中徐圩港区约74 KM2，临港产业区约240 KM2，现代高效农业区约153 KM2，海岸线28 KM。建议在长江经济带增设东中西区域合作示范区，通过“飞地经济”模式将示范区主要设在长江中上游地区。在这方面，江苏苏州和安徽滁州已有成功的探索。双方采用股份制公司合作模式，即在滁州设立“苏滁现代产业园”。产业园采用“政企分离”模式：园区管委会负责行政管理，具体开发由苏州中新股份、滁州城投集团，按照56%、44%的股权比例，组建中新苏滁开发有限公司，作为苏滁现代产业园的开发主体。公司负责园区规划、投资开发、招商引资和经营管理等工作，项目审批、行政审批、区政管理等工作实行属地化管理，收益按照双方股本比例分成。安徽省政府明确产业园享有省级开发区各项政策，管委会享有省辖市经济管理权限，从2012年到2015年每年单列5000亩建设用地指标，安排1亿元专项资金，支持苏滁现代产业园建设。

“一花独放不是春”，应在全流域特别是中上游地区增设东中西区域合作示范区，推广苏滁“飞地经济”模式。三峡库区对口支援、沪滇对口合作，也可运用“飞地经济”形式设立上海产业园、苏州产业园、宁波产业园等，启动东部发达城市在中西部“造血”的内生动力。

3.4 共推城市群国际产能合作

为优化提升长江经济带城市群发展水平，必须在更高层次参与国际合作和竞争，进一步发挥对全国经济社会发展的重要支撑和引领作用。2015年5月13日国务院发布的《关于推进国际产能和装备制造合作的指导意见》，对我国推动长江经济带各城市群经济转型升级具有重要指导意义。

一是推动传统优势产业率先“走出去”。钢铁、水泥、建材、机械等是长江经济带传统优势产业，近年来加快了“走出去”步伐。如华新集团2013年在塔吉克斯坦建成第一条新干法生产线，填补该国水泥自产的空白，2016年又投产二期项目，三期项目正在推进中，该公司还在柬埔寨、哈萨克斯坦等地建厂。“走出去”符合供给侧结构性改革精神，既能促进企业有效利用国内国外资源和市场，又能帮助发展中国家建立更完整的工业体系、提升制造能力、解决就业，实现双赢。

二是加强先进装备制造合作。长江经济带一些先进装备制造企业“走出去”已先行一步，如中联重科2015年成功进军白俄罗斯；襄阳汽车轴承股份有限公司收购波兰KFLT轴承公司89.15%的股份，成功并购波兰最大的轴承制造企业。今后，还要加快推进航空航天装备、船舶和海洋工程装备、核电装备、轨道交通装备制造等企业“走出去”。

三是发展境外战略性新兴产业。目前，长江经济带各省市已有战略性新兴产业类境外企业数百家，其中湖南省就有156家。湖北在国内国外同步推进北斗产业，泰国成为北斗导航系统的首个海外用户。2014年6月，泰国首批北斗地基增强站建成投入使用，未来规划在泰国建设北斗地基增强站220个，建设覆盖整个东盟的北斗地基增强系统。

四是联合开展对外承包工程。“一带一路”国家多数基础设施建设欠账较多，而长江经济带城市群在基础设施建设发展方面不仅有着成功经验，并且有竞争力较强的配套产业。通过参与国外基础设施建设，能带动建筑、工程机械等相关企业抱团出海。要抓住“一带一路”建设、亚投行建立等机遇，扩大基础设施建设合作，真正能够做到优势互补、互利共赢，既发挥我们产业的競争优势，又为当地的工业化和城镇化发展作出积极贡献。

参考文献：

[1]方创琳.长江经济带城市群建设需有一体化统筹机制[J].新重庆，2016（2）.

[2]秦尊文.创新长江经济带绿色发展的体制机制[N].新华日报，2017-04-13.