习近平新时代党内巡视思想探析

孙亮

摘 要：党的十九大确立了习近平新时代中国特色社会主义思想，这是马克思主义中国化的最新理论成果，其中包括党内巡视思想。习近平新时代党内巡视思想的形成经历了实践探索、制度建构和思想确立三个阶段，主要包括从严治党与制度建党、巡视主体与“两个责任”、巡视对象与巡视整改、巡视定位与巡视内容、巡视方法与实践路径五个方面内容。习近平新时代党内巡视思想为全面从严治党的贯彻落实提供了强有力的政治保证。

关键词：习近平；十九大；巡视制度；巡视思想

中图分类号：D262.6 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2018）02-0010-06

习近平新时代党内巡视思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央战略安排下，中央已完成十二轮巡视，首次实现了在一届任期内对277个巡视单位的全覆盖。中纪委立案审查的中管干部中，一半以上是根据巡视移交的问题线索查处的，巡视成效显著。[1]360巡视制度已成为以习近平同志为核心的党中央反腐惩贪的治标之举、从严治党的治本之策。习近平高度重视巡视工作，“每次都详细审阅巡视报告，发表重要讲话，全面系统阐述巡视任務，对发现的问题有针对性地评判，对落实整改责任、运用巡视成果做出指示。”[2]研究习近平新时代党内巡视思想，有助于切实学懂弄通做实党的十九大精神。

一、习近平新时代党内巡视思想形成的理论逻辑和历史逻辑

马克思主义政党具有严明的纪律性，这是保证阶级先进性和取得革命和建设胜利的重要条件。列宁认为无产阶级取得执政党地位后：“冒险家和其他危害分子乘机混进执政党里来，这是完全不可避免的……以健康的强有力的先进阶级作为依靠的执政党，要善于清洗自己的队伍。”[3]21-22中国共产党作为无产阶级政党，继承了列宁的党建思想，同时又根据中国革命和建设的具体实际，形成了中国化的马克思主义党建思想。毛泽东关于党建的理论论述是毛泽东思想的重要组成部分，毛泽东创新性的提出了党的建设是一项“伟大工程”的战略规划，[4]602创造性地把民主革命时期以农民为主体的中国共产党打造成以马克思主义思想为指导的无产阶级政党。邓小平恢复和发展了毛泽东的党建理论，邓小平党建理论的最大特色就是科学论述了执政党条件下党的建设和发展问题。在改革开放后反腐倡廉实践中，邓小平形成了腐败危害的“生死论”和反腐的“两手论”这两个重要的论断。“不惩治腐败，特别是党内高层的腐败现象，确实有失败的危险。”[5]313“我们一手抓改革开放，一手抓反对腐败。”[5]314江泽民、胡锦涛进一步科学论述了在社会主义市场经济条件下反腐倡廉的体制机制问题，深化对反腐败的规律性的认识。“反对腐败是关系党和国家生死存亡的严重政治斗争。”[6]428“切实改善党的作风，着力加强反腐倡廉建设。”[7]

习近平新时代党内巡视思想是当前党的建设最新理论成果之一。习近平新时代党内巡视思想的形成与习近平个人卓越的品格、共产党的集体智慧以及现代化建设的伟大实践是分不开的，同时还有以下三个方面的因素：一是对党和国家的战略规划。习近平新时代党内巡视思想的形成，需要从习近平治国理政的战略规划中去解读，党内巡视就是治国理政“全局”中的“一域”。二是对历史经验和教训的总结、反思。自古以来中国就有治世修史的传统，以期达到以史为鉴、资政辅治的目标。习近平重视历史的作用，注意从历史中汲取治国理政的营养与智慧。习近平在主持中央政治局集体学习 “我国历史上的反腐倡廉”时明确指出：“运用历史智慧推进反腐倡廉建设。”[8]

二、习近平新时代党内巡视思想形成的三个阶段

习近平新时代党内巡视思想的形成经历了三个阶段：

第一，实践探索阶段。十九大报告指出“实践是理论之源”，中国共产党巡视制度的实践探索与实践创新为习近平新时代党内巡视思想的形成提供了基础支撑。十八大之前，党的巡视工作已开展多年，但巡视制度真正发挥利剑震慑作用，是从党的十八大开始的，习近平把巡视制度提升到全面从严治党的战略性高度。在2013年4月25日的政治局常委会审议《关于中央巡视工作领导小组第一次会议研究部署巡视工作情况的汇报》中，习近平首次系统论述党的巡视制度，强调中央巡视组要当好“钦差大臣”，找出“老虎”与“苍蝇”，并指出巡视内容要围绕“党风廉政建设和反腐败斗争”为中心。[9]107中央巡视工作随后全面启动。

第二，制度建构阶段。巡视条例的两次修订是习近平新时代党内巡视思想发展到制度建构时期的关键标志。制度建构是对实践探索与实践创新的固化，并使之上升到党内法规层面上，更具稳定性和持久性。2015年8月3日中共中央颁布施行《中国共产党巡视工作条例》（以下简称《巡视条例》），在巡视机构和人员、巡视范围和内容、工作方式和权限、工作程序等方面均作了创新性规定，是对十八大以来党中央巡视工作的经验总结及制度固化。但要实现在一届任期内对多达277个中央巡视对象全覆盖的目标，需要持续进行实践与制度创新。2017年5月，习近平在中央政治局主持审议《关于修改〈巡视条例〉的决定》时强调：要凸显“政治巡视”的功能，聚焦“党的领导和党的建设”。[10]这是时隔近两年，《巡视条例》再次修改。其修改频率之高、修改内容幅度之大，在党内法规建设历史上尚属首次。巡视制度的建构为习近平新时代党内巡视思想的形成确立提供了制度保证。

第三，思想确立阶段。某种思想的确立标志着其理论已经过实践检验，渐趋成熟。习近平新时代党内巡视思想经过实践探索时期和制度构建时期的发展，已逐渐形成体系，可有效指导巡视工作。其表现有三：一是在实践层次上，习近平关于巡视工作的重要意见、建议等，成为指导巡视工作的方向指南，引领着十八大以来巡视工作深入有效开展。二是在制度层次上，习近平注重巡视制度的顶层设计，完善和构建了一整套相关党内法规体系。党内法规体系的构建，使巡视制度不再是单打独斗，而是形成一种制度体系，其功能互补，其作用事半功倍，共同建筑起全面从严治党的政治生态。十八大之后相继修订实施的“一准则、三条例”①就是在此背景下形成的。其三，理论层次上，习近平党内巡视思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，写进十九大报告和新修订的党章中，成为新时代中国特色社会主义现代化建设的指导思想。

三、习近平新时代党内巡视思想的主要内容

习近平新时代党内巡视思想包含以下五个主要方面的内容：

（一）从严治党与制度建党

從严治党既是习近平党内巡视思想的出发点，也是其落脚点。《巡视条例》第一章第一条明确指出制订本条例是“为落实全面从严治党要求”。如何实现中国共产党全面执政、长期执政下党内监督制度体系的构建，这是一个棘手的问题。习近平在研究部署巡视工作会议上对此这样论述：“巡视是党章赋予的重要职责，是加强党的建设的重要举措，是从严治党、维护党纪的重要手段。”[9]107巡视制度体现了中国特色的监督制度，能够实现自上而下的党内监督和自下而上的民主监督相结合，在全面从严治党中将发挥战略性作用。

习近平多次指出：“小智治事，中智治人，大智立法。”[9]132从制度视角分析，“全面从严治党”的落实，首要在于制度修订，唯此方能行稳致远。十八大以来，诸多党内法规的修订完善，有效提升了国家治理体系和治理能力的现代化。习近平认为巡视制度的修订及修改具有“根本性、全局性、稳定性、长期性”功能。[9]124对于巡视制度执行，习近平强调“真正让铁规发力、让禁令生威”[9]127。对于巡视制度与权力的关系，习近平指出“把权力关进制度的笼子里”[9]127。习近平关于巡视制度修订完善的论述思想，是富有远见性和针对性的真知灼见，为党内巡视制度的首次修订及再次修改提供了根本保障和基本遵循。

（二）巡视主体与“两个责任”

巡视主体可分为广义的巡视主体与狭义的巡视主体，广义的巡视主体是指根据《巡视条例》的规定，组织实施巡视工作的中央及地方党委，狭义的巡视主体是指承担具体巡视工作的巡视组。“两个责任”是指党的十八届三中全会所提出的“落实党风廉政责任制，党委负主要责任，纪委负监督责任”[11]531。习近平关于巡视主体、“两个责任”等思想，主要有以下三个方面：

其一，巡视主体要切实承担“两个责任”。很长时期内，由于诸多原因，部分党政领导及主要负责人把党风廉政建设与反腐败斗争工作理所当然地认为是纪委的职责，自己“当个甩手掌柜”，“只挂帅不出征”。故在党的十八届三中全会上，习近平首次强调“落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任”[11]531。“两个责任”的划分，关键点和创新之处在于“党委负主体责任”上，从十八大前部分党委在主体责任上的“失职”，转变到十八大后所有党委在主体责任上的“归位”。习近平一言以概之：“党风廉政建设责任能不能担当起来，关键在主体责任这个‘牛鼻子抓没抓住。”[12]121

其次，“巡视指导”调整为“巡视领导”。习近平曾用“上面九级风浪，下面纹丝不动”来批评基层反腐的软弱无力。十八大之前，党的地方各级纪委接受同级党委和上级纪委的双重领导，这种双重领导体制存在现实性困境，以致形成了“上级监督太远”、“同级监督太软”的困境。[13]习近平指出：“改进中央和省区市巡视制度，加强对省区市巡视工作的领导。”[9]113此后，十八届三中全会明确规定“强化上级纪委对下级纪委的领导”、“查办腐败案件以上级纪委领导为主”、纪委书记、副书记任命也以上级纪委提名为主。[11]531修订后的《巡视条例》也明确规定中央巡视组与地方巡视工作的关系由 “指导”调整为 “领导”。上述规定将有效提升各级纪委及巡视组的权威性与独立性，进而推动巡视巡察工作的深入开展。

最后，力推“三个不固定”，力戒形成固定利益链。十八大之前，巡视组长、巡视组及巡视对象三者关系是固定的。实践已发现，这种固定模式易产生廉洁风险和利益输送可能。为有效避免此类问题，习近平创新性地提出巡视“三个不固定”，指出：“办法很好，还可以继续探索。”[9]109巡视“三个不固定”具体指巡视组组长、巡视对象以及巡视组与巡视对象的关系等不固定。巡视组组长不固定，建立巡视组长库，巡视组组长一次一授权，巡视组组长不再是“铁帽子”。巡视组与巡视对象也不再是固定的一对一关系，而是根据巡视任务统筹安排。

（三）巡视对象与巡视整改

巡视对象是指接受巡视主体巡视的党政部门、企事业单位党组（党委）领导班子及成员。巡视整改是指根据巡视组反馈意见和建议，巡视对象对自身存在的相关问题进行整治改造的过程。习近平关于巡视对象与巡视整改的思想，主要有以下三个方面：

其一，巡视对象无禁区、全覆盖、零容忍。巡视对象范围决定着巡视的广度及深度，2009年颁布的《中国共产党巡视工作条例（试行）》中把巡视对象限定在“下级党委、政府、人大及政协党组领导班子及其成员”[14]81范围内，而中央与国家机关、各部委及央企等党组领导班子及其成员，均没有纳入巡视对象范围内，这形成了巡视监督盲区，造成了巡视监督的缺位。对此，习近平强调“无论是谁，都在巡视监督的范围之内”[9]107，“落实全覆盖的要求，形成更大震慑力”[9]113，“对违反制度踩‘红线、闯‘雷区，要零容忍”[12]82。修订后的《巡视条例》就鲜明体现了习近平上述思想，把巡视对象的范围扩大到“党委、政府、人大、政协、中央及省级各部委、人民团体、国企、事业部门领导班子及其成员”[14]634。

其二，强化对“一把手”的巡视监督。从严治党，关键在于从严治吏，尤其是党政主要负责人，尤其是“一把手”。习近平曾沉重指出“我们查处的腐败分子中，方方面面的一把手比例不低”[11]136，并引用英国政治家阿克顿勋爵的一句话“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”，来说明权力、腐败两者之间的关系。众多贪腐案例证明，对“一把手”监督的无力或者缺位，轻则导致“一把手”触犯党纪国法，身陷囹圄，重则导致地方塌方式腐败或部门系统性腐败。信任不能代替监督，所以习近平多次强调，“切实加强对党组织领导班子及其成员特别是主要负责人的监督”[9]107，“巡视工作要向地市县一级延伸，盯住一把手”[12]127。

其三，集中发力巡视整改落实。巡视必须坚持以问题为导向，巡视是发现问题的“显微镜”、“探照灯”。在中央十二轮巡视中，中央巡视组发现的突出问题就多达8200多个。[2]巡視发现问题不是终点，而是解决问题的前奏。通俗地讲，“巡视”是体检，那么“整改落实”就是对症下药。是“踏石留印，抓铁有痕”般地解决巡视中发现的问题，还是蜻蜓点水形式主义式的应付，直接决定着巡视最终成败。习近平对此强调：“对巡视发现的问题和线索，要分类处置、注重统筹，在件件有着落上集中发力。”[1]378对于阳奉阴违，甚至是拒不整改的，习近平指出要“抓住典型，严肃追责”[1]378。习近平上述论断为巡视整改落实提供了行动纲领。

（四）巡视定位与巡视方法

巡视定位是指党中央根据全面从严治党的战略布局，根据不同阶段党的建设所面临的问题以及巡视组反馈回来的情况，审时度势所做出的巡视中心任务。巡视方法也可称为巡视手段，是巡视主体发现问题、监督执纪的手段方式。巡视方法是否有效可行，直接影响巡视实际效果。

其一，三次深化巡视定位。巡视定位决定着巡视内容，巡视定位具有清晰的目标指向性和高度的政治纪律性。巡视定位的第一次深化是围绕“党风廉政建设和反腐败斗争”，聚焦“四个着力”。这集中体现在习近平2013年4月25日中央政治局常委会部署首轮中央巡视工作上的讲话中，他强调：“巡视工作要明确职责定位，巡视内容不要太宽泛，要围绕党风廉政建设和反腐败斗争这个中心进行。”[9]107巡视定位的第二次深化是落实党的三中、四中全会规定，围绕“六项纪律”，包括政治纪律、组织纪律、廉洁纪律等，发挥震慑遏制作用。中国共产党作为马克思主义政党，严格的纪律是传承发扬其革命性、先进性的重要保证。毛泽东曾指出：“路线是‘王道，纪律是‘霸道，这两者都不可少。”[15]374鉴于现阶段党员干部违法往往是从违反纪律开始，习近平指出：“通过加强巡视工作，严明党的纪律，使纪律不流于形式。”[12]87巡视定位的第三次深化是贯彻党的六中全会精神，聚焦“政治巡视”，净化政治生态。2017年5月26日，习近平在主持审议《关于修改〈中国共产党巡视工作条例〉的决定》的政治局会议上着重强调：“落实全面从严治党要求，深化政治巡视。”[10]至此，“政治巡视”正式写入《巡视条例》，成为此轮修改的重点和亮点。十八大以来巡视定位的三次深化，反映了习近平对巡视工作的清晰判断及精准聚焦，为巡视取得成功提供了方向指引。

其二，中央“八项规定”和反“四风”。如众所知，落实中央“八项规定”和反“四风”是习近平上任伊始所做出的一项影响深远的作风整治行动，中央政治局率先垂范，以良好党风带动政风、民风，[16]扫除作风之弊，涤荡行为之垢，“更在许多人灵魂深处猛击一掌，带来价值观念和思想文化的重塑”[17]。党风、政风根难治，易反复，对此习近平有清醒的认识，强调要“抓常”、“抓细”、“抓长”，更要“努力形成系统完备的制度体系”。因此，在2015年《巡视条例》的修订中，第十五条新增了巡视“四风”问题的内容。在2017年《巡视条例》的修改中，第十五条又增加了巡视 “落实中央八项规定精神”的内容。这既是巡视工作实践的需要，也是贯彻习近平关于巡视思想的理论要求。

其三，创新实施专项巡视，开展巡视“回头看”。专项巡视是相对于常规巡视而言的，专项巡视带有很强的问题导向意识，形式更为灵活。顾名思义，专项巡视突出特征在于“专”：对象专列、问题专注、手段专业、人员专攻、成果专用。[18]对此，习近平指出：“要创新巡视形式，开展专项巡视试点的建议，是可行的。”[9]113随后，2014年3月16日在中央第三轮巡视中启动对科技部、复旦大学、中粮集团的首次专项巡视。专项巡视与常规巡视的有机结合，能够互补强弱。因此，习近平强调：“专项巡视要全面开展，加快节奏频率，扩大范围。”[20]202巡视“回头看”就是巡视复查，其客观上可以起到拾漏补缺的作用，发挥着核查巡视整改落实情况，防止巡视对象敷衍塞责。其主观上可以起到延伸扩大震慑效果的作用，杜绝巡视对象心存侥幸心理。习近平很注意运用巡视“回头看”，他指出：“对巡视过的地区和部门可以随时杀个回马枪、来个‘回头看。”[19]203

其四，顶层巡视制度设计与基层巡视路径探索。顶层设计原本是一个工程学术语，其首次正式纳入国家政策层面是在2011年的国家“十二五”规划中。党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央全面深化改革，更加注重顶层设计。巡视监督作为党内监督的战略性安排，要使其震慑持久有力，非制度化不可。习近平多次谈到 “完善监督制度，做好监督体系顶层设计”，“推动巡视工作制度化、规范化”。[19]208由此可知，《巡视条例》两年内修订及修改，如此高频率的修改节奏与如此大范围的内容调整，这是与习近平对巡视制度的顶层设计及顶层推动是分不开的。基层探索遵循辩证唯物主义的认识论，强调实践的积极作用，改革开放之初，邓小平曾形象地称之为“摸着石头过河”。也有学者认为它 “解决了信息和知识的不完全性、不对称性、不确定性，降低了获取信息的成本和风险”[20]。习近平对此明确批示要“推动顶层设计和基层探索良性互动、有机结合”[21]。十八大以来，“机动式”巡视、“点穴式”巡视、下沉一级调查、微信举报等多种巡视方式及手段的创新性运用，均与基层路径探索是分不开的。

最后，上下联动与内外结合。上下联动是指从中央到地方，全国一盘棋，形成中央巡视、市县巡察的上下联动格局。习近平对此曾明确指出：“各省区市党委、部分中央部委和国家机关部门党组（党委）规范巡视工作，形成上下联动态势。”[1]361上下联动，关键在“上”，基础在“下”，上行则下效。此举能有效破解“上面九级风浪，下面纹丝不动”难题。内外结合，是指在巡视过程中探索出了一套党内巡视监督与党外群众监督等相结合，国内巡视与国际追逃相结合的多维巡视路径。党内巡视监督与党外群众监督等相结合，能形成监督合力。国内巡视与国际追逃相结合，将断绝腐败分子外逃退路，形成巡视监督的天网。习近平高度重视并积极倡导构建国际反腐合作，2014年北京APEC会议通过了《北京反腐败宣言》。随后，中国相继开展了“猎狐行动”、“天网行动”， 仅2014年，就追逃了五百多人。[15]334国际追逃对国内外腐败分子起到了强烈的心理震慑作用，彰显了党的巡视体制的日趋严密及中央惩贪的决心。

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责任编校 王学青

Probe into the Thought of Xi Jinping in Inner-Party Inspection in the New Era

SUN Liang （School of Marxism， Wuhan University， Wuhan 430072， Hubei， China）

Abstract： The Communist Party of China has established the socialist ideology with Chinese characteristics in Xi Jinpings new era， the latest theoretical achievement in the localization of Marxism， included in which is the thought of Party inspection. This thought has gone through such three stages as exploration in practice， system construction and ideological establishment. It has within its coverage the five aspects of strict Party administration and construction of the Party complying with regulations， the inspector and the two responsibilities， the inspected and rectifications， inspection target and inspection items， and inspection methods and its path. This thought has provided powerful political guarantee for the comprehensive implementation and practice of strict administration of the Party.

Key words： Xi Jinping； the 19th National Congress of the Communist Party of China； inspection mechanism； inspection thought