美国南海政策的转向：动因、路径以及影响

张敦伟

摘要：自从特朗普胜选上台之后，美国的南海政策也面临着新一轮的调整与改变。自特朗普政府执政以来，美国对于南海问题的介入与干预日趋强硬。域外国家的介入干预、相关争议国的主权竞争以及中国综合国力增强之后的主权维护这三者之间的互动决定了南海局势的发展趋势。美国南海政策的转向强化必定导致相关争议国的主权竞争日趋激烈，因此，中国对于南海的主权维护也要进一步加强。中关两国之间的结构性矛盾依然存在，在南海地区与相关争议国的主权争端仍旧无法消除，这将导致国家间的竞争大于国家间的合作，进而有可能造成斗争激烈与冲突频发，南海局势的发展走向将再次陷入不确定性之中。除此之外，美国针对中国所打造的动态制衡联盟网络也将给地区秩序带来前所未有的挑战，并使中美关系面临全新的考验。

关键词：域外国家；南海政策；主权争端；地区秩序；中美关系

[中图分类号] D871.2

[文献标识码]A

[文章编号]1003-2479（ 2018 ）03-0032-09

一直以来，美国作为在南海问题上的最大域外国家，始终发挥着幕后主导的作用以及具有强大的推动力。因此，随着特朗普的胜选与上台，美国的南海政策也将面临着新一轮的调整与改变，这无疑会对南海局势未来的发展产生深远的影响。新古典现实主义观点认为，外交政策在很大程度上会受到国内政治的影响，同时外交政策也会反作用于国内政治。尤其是在特朗普执政一年之后，这一“内外联动”的特征愈发明显。尽管美国国内存在着不少的反对声音，但是特朗普政府出台的各项政策，诸如限制墨西哥与穆斯林移民、废除前总统奥巴马医保改革以及主张减税降负等却也在有条不紊地推进之中，这实际上反映了美国国内日益趋紧的保护主义倾向与不断加深的财政刺激偏好。而在外交政策领域，特朗普政府同样强调国家利益至上，例如“抛弃”太平洋伙伴关系协定（TPP）、退出巴黎气候变化协定（PCA）以及对中国的经济制裁与战略打压等行为也从另一个侧面揭示了在新的战略周期内，美国害怕过多地承担国际责任，这会造成自身机会成本的上升，从而失去对世界政治的主导权，也体现了美国对于中国快速发展的担忧与不安。

为了应对中国发展带来的严峻挑战，特朗普政府一方面强调“美国优先”，希望重新在美国国内经济上实现自我复苏与高速增长、增强自身的国家实力；另一方面也重视“中国走向”，对于中国对“一带一路”倡议的实施、成立亚洲基础设施投资银行以及对南海争端所采取的“双轨思路”等，特朗普政府始终抱有强烈的怀疑与忧虑，认为中国开始从此前的“韬光养晦”转变为现在的“有所作为”，并且在可预期的时间内将谋求改变如今的国际体系格局。尽管美国在国际组织的运作、地区秩序的维持以及公共产品的供给上越来越依赖中国的力量支持与责任担负，但是这并不意味着美国愿意看到中国在经济和军事上日益强大，进而威胁到自己的全球霸主地位。

正是在这样的大背景下，美国一直致力于在中国周边国家和地区中制造不稳定因素，有意选择诸多议题来挑拨中国与其邻国的关系，企图炮制所谓的“中国威胁论”并以此来消耗中国的国内资源与打乱中国的战略部署。从韩国的“萨德”反导系统入驻、日本的“钓鱼岛国有化”再到菲律宾的“南海仲裁案”，无一例外都体现了美国对中国的中、长期遏制打算。其中，美国的南海政策所涉及的国家最多、影响范围最大、发展变化最快，因此也是本文的关注重点。本文从美国南海政策转向的动因、路径以及影响等3个维度来进行分析。

一、美国南海政策转向的动因

2016年7月12日，荷兰海牙国际仲裁法庭针对菲律宾控告中国的“南海仲裁案”做出最终裁决，正式否定了中国历来主张的南海主权及其法律基础。仲裁结果公布之后，美国国家安全委员会亚洲事务高级主任康达声称，南海是美方的“最高国家利益”，这是美国首次在公开场合用这样强硬的态度来表示对南海的立场，也体现了奥巴马时期美国对于南海问题的“积极干预”政策。与奥巴马政府不同，特朗普政府对南海问题似乎没有“维护规则、秩序和价值观”等方面的原教旨主义兴趣，但是，这并不意味着美国會在南海问题对中国做出较大的让步。恰恰与之相反，特朗普政府在南海问题上的政策选择似乎还要更加的强硬与激烈，而且，特朗普政府所特有的实用主义风格会让南海问题成为限制和打压中国发展的一枚重要砝码。

又如，2017年1月11日，美国国务卿蒂勒森在美国国会参议院外交关系委员会提名听证会上宣称，中国在南海“占据”、控制或宣称主权的领土不合法，性质如同俄罗斯“吞并”克里米亚。同年1月23日，美国白宫前发言人斯派塞同样表示，“美国会保护自己在南海的重要利益。如果这些岛屿处于国际水域而非属于中国，那么我们将保护它不被一个国家接管”。特朗普政府中执政精英团队的这一系列公开讲话实际上也反映了特朗普政府对于南海政策的重视程度。其中，部分原因在于特朗普政府上台之后面临较大的国内社会经济压力，而南海海域既是重要的贸易要道，又是关键的航运枢纽，在必要时还能成为向中国“要价”的“高价筹码”，所以特朗普政府格外看重对南海问题的把持；另一部分原因则是美国战略界在外交政策上一直存在严重的“反华制华”倾向，对于中国在南海的活动始终保持着高度警惕，担心中国的南海政策会削弱美国的海上主导地位；再次，还有一部分原因是出于美国在南海地区的利益维护需要，这与奥巴马政府的“重返亚太”战略以及特朗普政府的“印太战略”联系密切且一脉相承。

（一）美国的南海利益日益重要

美国前总统奥巴马政府的南海政策具有以下3个特点：第一，随着南海争端的升级，美国选择介入并进行政策调整的可能性也在不断增加，一旦争端有所缓和，美国介入的动机也随之下降；第二，因为介入的成本过高，美国不再愿意在主权声索问题上“选边站”，而是更愿意参与管控中国与其他声索国之间的冲突；第三，美国强调通过东盟来约束中国的行为，避免与中国发生直接的冲突。从表面上看，美国对于南海问题的介入有所减少，但事实上，美国只是在避免自身过多的战略投入，因为这会影响其在其他问题领域的主导力。换个角度来看，美国当时的这一审慎政策取向体现了奥巴马政府在南海问题上的均匀用力与避免冒进。

而特朗普政府在执政之后，首先是多次公开指责中国建设南海岛礁与海上正常维权的活动是“非法行为”；其次是公开质疑中国所属南海岛礁的主权地位，这比奥巴马政府宣布这些岛礁是“争议性”海洋地物的言辞还要激进得多；再次，奥巴马政府虽然对中国在建岛礁和南海岛屿进行了数次“抵近航行”，但从未声称美国想要阻止中国的南海岛礁建设，而在特朗普政府中，前国务卿蒂勒森曾经呼吁美国要阻止中国靠近其在南海修建的人工岛屿。从长远来看，这也反映了南海利益在特朗普政府中不断上升的重要性。总的来讲，美国的南海利益主要分为以下的3个部分：“航行自由权”与维持亚洲地区稳定、对地区秩序的主导与控制以及经济开发与军事安全的叠加收益。

（1）“航行自由权”与维持亚洲地区稳定

傅泰林认为，美国向来在南海有着两大重要的战略利益：行使“航行自由权”与维持亚洲地区稳定。其中，确保美国不受阻碍地进入南海海域是其首要的目标，这主要是基于以下3点原因：首先是保障地区经济的平稳运行，其次是保障军事力量的投射部署，最后是保障“航行自由”在全球范围内的普适性。除此之外，美国在维持亚洲地区稳定上也有着重大的利益，任何对于海上通道安全的威胁都可能会导致美国对外贸易总量的减少甚至衰退，影响其国内经济的平稳运行与长久发展。

（2）对地区秩序的主导与控制

除了行使“航行自由权”与保证亚洲地区稳定，美国还需要维持对地区盟国的安全承诺，通过同盟体系来确保自己对地区秩序的主导与控制。但是与此同时，美国又不希望自己被地区盟国卷入到具体争端之中，所以借助“中立”的立场来进行卸责，更多地利用地区盟国来牵制中国，避免因为付出过多的代价而招致国内利益集团的反对。在现有的权力运作与地区秩序背后，美国依然对于南海问题的和平解决有着举足轻重的地位。

（3）经济开发与军事安全的叠加收益

对于美国来说，南海具有双重的战略价值，即经济开发与军事安全的叠加收益。无论是作为军事力量投放的海上通道与交通枢纽，还是作为蕴藏着储量巨大的石油天然气和海洋资源的经济开发区，都是美国格外看重的战略收益要点。再加上南海是美军在太平洋与印度洋之间的中心连接点，因此，保持南海战略通道的开放可以减少美军介入南海争端或台海冲突的反应时间。与此同时，南海地区也是美军实施反恐行动的前沿进攻点之一。综上所述，所有这些资源利益、地缘利益和安全利益的叠加使南海对美国的战略价值越来越高，美国对南海问题的介入也越来越深。

（二）通过南海问题进一步牵制中国

总体来看，美国南海政策转向的动因除了保证自身的南海利益，更重要的一点是要通过南海问题来牵制中国。换而言之，在南海问题上增加中国的付出成本有可能会造成中国发展过程中的战略透支，这也是美国为什么作为域外国家却如此关注南海事务的原因之一。特朗普政府通过在南海地区不断制造不安定的因素，如领海边界争议与岛礁主权争端等以达到牵制中国发展的目的，这同样是美国介入南海问题所能获得的潜在收益。

（1）强调“南海仲裁案”的约束力

尽管距离“南海仲裁案”结束已经过去了一年多的时间，但是其所带来的负面影响依旧存在。不同的南海声索国在争议海域始终维持着高频率的单边行动以满足自身的利益诉求，并不惜牺牲其他国家尤其是中国的主权利益。在2016年9月16日举行的第17届不结盟运动首脑会议上，新加坡曾执意要求塞人为“南海仲裁案”背书的内容，企图形成涉及南海内容的成果文件。而在2016年和2017年举行的东盟外长系列会议期间，美国、日本和澳大利亚3国的外交部部长发表《联合声明》，指责中国在南海的岛礁建设行动，声称《南海仲裁案》的裁决结果“对当事国有约束力”。其中，《联合声明》还明确指出，中国在争议海域没有承担相应的责任，故而将南海问题的升温完全归咎于中国。实际上，“南海仲裁案”的裁决结果在国际法上根本无法立足，特朗普政府片面地强调“南海仲裁案”只不过是为了在国际舆论上给中国塑造一个不尊重法律以及不遵守规则的负面大国形象，其最终目的在于掩饰美国在南海问题上对中国的战略打压。

（2）夸大中國的填海行为与岛礁军事化

从历史上来看，中国一直对所属南海岛礁拥有无可争议的领土主权。在南海局势日益严峻的今天，中国在自己的领土范围内自主地建设岛礁以及完成必要的军事部署完全符合国际法的相关规定。但是，特朗普政府却借助美国国家媒体与舆论机器大肆渲染“中国威胁论”，公开批评中国的填海行为是在进行“领土扩张”，而中国的军事部署则是“准备向周边国家发起进攻”。类似这样的论点充斥在美国白宫、国防部以及五角大楼的正式或非正式报告中，其偏颇性自然不言而喻。随着中国南海岛礁建设的接近完成与进入新阶段，美国对中国“岛礁军事化”的无理指责、继续加强在南海的海空军事力量巡弋、扩大在南海中国专属经济区范围内对中国的军事侦察活动都将持续进行。

（3）保持南海问题的悬而未决

一方面，特朗普政府担心南海局势的缓和以及各方争议的平息会让中国重新掌握南海事态发展的主动权，增加对南海问题的主导力；另一方面，特朗普政府同样害怕包括越南、菲律宾和马来西亚等国在内的南海声索国会借助美国、日本、澳大利亚和印度等域外国家的大力支持来不断提高在南海地区的要价筹码，进而在领土主权争夺中彻底激怒中国，让美国陷入进退两难的处境。因此，保持南海问题的悬而未决，让中国当前的战略重心始终停留在管控南海局势、避免地区冲突之上，才最符合美国的根本利益。

具体来说，保持南海问题的悬而未决给美国带来的好处主要体现为以下3个方面：首先，特朗普政府在南海问题上的借题发挥既可以削弱中国在南海海域的岛礁设施部署与实际控制能力，又能够扩大自己在南海事务上的政策影响力；其次，特朗普政府在南海问题上的资源投入与外交倡议主要是希望塑造“以美国为中心，其盟国为支点，争议国为前沿”的动态制衡联盟网络，力求加紧实现其对于中国的战略包围；最后，特朗普政府还将南海问题视为制约中国发展的重要砝码，只要美国保持对于南海事务的持续介入与不断施压，就能够进一步封锁中国在海上的影响力，防止中国进入太平洋地区，从而威胁到美国的海洋主导权。

二、美国南海政策转向的路径

如上所述，2017年以来，美国南海政策的转向较之以往有了很大的不同。特朗普政府在对南海问题保持密切关注的同时，重新升级了原先的介入方式与行动策略。美国通过单边施压、双边同盟与多边联盟3个层次上的联合行动，试图打造更具有机动性与协作性的干预阵线来在南海争端中给中国制造更多的麻烦。简单来说，美国南海政策转向的路径主要分为以下3点：首先，特朗普政府主张强硬策略，从柔性约束转变为直接对抗，即采取接触加遏制的双重手段对付中国；其次是特朗普政府致力于拉拢东南亚国家，打造对华战略包围圈；再次，特朗普政府结合印太战略来构建美国、日本、印度和澳大利亚四边联盟，以期在南海问题上能够对中国施加更大的压力。

（一）主张强硬策略，从柔性约束转变为直接对抗

回顾特朗普上台以来美国南海政策的转向，主要体现为以下3个方面：首先，特朗普政府公开否定南海岛礁的中国主权归属，将其立场从主权争议中的“不选边”逐渐转向“选边”，公然否定中国具有充分的国际法依据和历史证据的南海岛礁主权主张；其次是对中国进行军事恫吓与战略威慑，声称美国要保护这些“国际领土”不被中国占领；再次，模糊化美国的“南海利益”，将奥巴马政府强调“和平解决”“国际法原则”与“航行自由”这三大利益诉求扩大为由美国政府单方面重新解释和需要采取军事行动维护的“强权利益”。总而言之，特朗普政府在南海问题上主张强硬策略开始从过去的柔性约束转变为现在的直接对抗，在进行“接触”的同时还要保持“遏制”。

（1）定期巡航与公海航行

2017年，特朗普政府赋予美国军方更大的授权，批准美军在南海海域的“自由航行计划”（ Freedom of Navigation Program）。这一定期巡航的行为必定会给中美双方在南海海域制造出更多的摩擦可能。早从奥巴马政府开始，美国在南海的“自由航行计划”就变成了美国在南海地區向中国进行外交和安全施压、鼓励东盟声索国与中国对抗、强化所谓美军在南海战略存在的重要手段。事实上，美国的“自由航行计划”从一开始就是美国维护其全球霸权战略的重要组成部分，也是美军依仗强势海空军事力量优势保障美军对全球海空域的“自由介入”的战略性需要。值得注意的是，美军舰队在中国南海12海里的领海范围内活动并不是以“无害通过”的方式来巡航，而是以“公海航行”的名义来执行。这无异于否认中国对其所属南海岛礁所拥有的主权，也是在南海问题上对中国的极大挑衅。

（2）联合军演与防务合作

在亚太地区，特朗普政府格外重视与其他盟国的联合军演，并力求达成机制化的运作。与此同时，美国与日本、澳大利亚等国的政军高层往来频繁，建立了外交国防副部长级“2+2”对话、国安会对话等双边机制。2017年7月10～17日，美国、印度和日本3国在印度的金奈港海军基地及孟加拉湾海域举行“马拉巴尔-2017”联合军演，此次演习有包括3艘航母或准航母在内的16艘主战舰艇、2艘潜艇和近百架岸基作战飞机和舰载机参加，其规模创下了“马拉巴尔”系列演习的历史之最⑤。“马拉巴尔-2017”演习规模和含金量的空前提升标志着美国、印度和日本构建“印太战略弧”的实质性进展。除此之外，美国与其他盟国在防务合作上的进展不断加深，特别是在战术、装备和隋报上的互通机制容易形成连带的扩散效应，在可预见的未来极有可能拓展成为美国、印度、日本、澳大利亚和新加坡5国的防务合作机制，从而使美国原本的“辐轴”式同盟关系转变为亚洲版本的“小北约”，这无疑更加有利于美国与其盟国在南海问题上发出强有力的统一声音。

（3）军事部署与显示存在

除了以上的两点，特朗普政府同样加紧在亚太地区的军事部署，目的是南海冲突爆发时能够及时地介入与干预。2017年11月，美国空军的12架F-35A战斗机前往美军驻日本冲绳嘉手纳空军基地，进行为期6个月的部署。这是美军F-35A战机第一次在印太地区执行战备部署。除了空军，美国的海军力量同样也在加强部署。在特朗普亚太之行期间，美军在西太平洋地区拥有两个可立即投入使用的航母打击群，分别由“罗斯福号”与“里根号”核动力超级航母领衔。而美国海军部2017年的发展规划文件也指出，未来美国海军将重点发展“福特”级超级航母并加快濒海战斗舰、改进型“阿利·伯克”级驱逐舰、联合高速运输舰和“弗吉尼亚”级攻击核潜艇的建造速度，确保2020年美国海外舰艇部署数量由现在的95艘增加到115艘，这些新增舰艇将主要部署在亚太地区。这一系列频繁的军事部署也表明了美国在亚太地区显示存在的决心。

（二）拉拢东南亚国家，打造对华战略包围圈

近些年来，虽然中国与东南亚国家在经济贸易与投资合作上取得了历史性的突破，东盟也已经成为中国的第三大贸易伙伴，但美国在东南亚地区的投资规模仍是其在中国、日本和韩国3国投资的总和。其中，美国在东南亚国家中优势性的政治与社会影响力在短期内不会有实质性的改变。而在南海争端中，美国对于东南亚国家的拉拢主要体现在越南、菲律宾和新加坡这3个国家。一方面，越南、菲律宾和新加坡等国出于各自的目的，在南海问题上频频挑战中国的主权主张，与美国打造对话战略包围圈的战略目标不谋而合；另一方面，越南、菲律宾和新加坡等国也愿意通过美国向中国施压，迫使中国在南海问题上做出让步。在这样的情况下，美国借助其与越南、菲律宾和新加坡等国在外交关系上的发展试图进一步孤立中国在南海问题上的主权主张，从而达到在地区层次上遏制中国的目的。

（1）美国与越南关系的走近

近年来，美国与越南的关系取得了突破性的进展。在南海争端的解决过程中，美国愿意借重越南来制衡中国；越南也乐于接受美国的援助并实现自己在南海地区的主权主张。2017年5月，越南政府总理阮春福访问美国，将南海问题作为双方讨论的重要议题。美越双方在美国白宫会谈后公布了《美越推进全面伙伴关系的联合声明》。联合声明中表明，在南海问题上，美越双方共同强调确保航行与飞越“自由”的重要性；美越双方一致反对使用武力或以武力威胁解决争端，主张在遵守国际法、尊重外交和法律程序的基础上和平解决争端。在阮春福访美之前，美国向越南交付了6艘巡逻艇和1艘巡逻舰。美国强调，此举旨在协助越南强化海上人道救援及国土防卫的能力。双方一致同意加强双边防务关系，并就特朗普政府向越南移交汉密尔顿级巡逻舰、加强越南海上执法能力以及美国航母访问越南港口等议题交换意见。

得到美国支持的越南也时常借机向中国施压，企图迫使中国接受其在南海地区的声索立场。例如，2017年上半年，越南在南沙争议地区进行单边油气开发活动，并通过主办国际会议来炒作“南海仲裁案”的裁决结果。同年7月24日，越南迫于中方压力，不得不停止其在中国南沙海域“万安北-21”合同区块的单边油气勘探活动。一直以来，越南坚称对该海域“拥有无可争辩的主权”。总体来看，虽然越南迫于自身实力有限，在与中国有关的南海问题争议上不得不选择逐渐缓和态度，但是，美越两国在经济、政治和军事等各领域的合作依然在不断地加强。在未来相当长的一段时间内，越南依然有可能会在南海争端中重新对中国发起挑战。

（2）美国与菲律宾关系的改善

2016年6月，杜特尔特当选菲律宾总统，美菲两国关系随后出现了重大变化。出于对美国干涉菲律宾反毒斗争中的人权问题和取消对菲律宾援助等做法的不满，杜特尔特宣称“要执行一个不单纯依赖于美国这一长期盟友的外交路线”。除此之外，杜特尔特甚至宣称要废除允许美国在菲律宾驻军的《来访部队协议》（VFA）。同时，中国与菲律宾关系的改善和杜特尔特“搁置”“南海仲裁裁决”在菲律宾国内也遇到了很大的阻力，要求杜特尔特“拒绝来自中国的经济诱惑”“坚持裁决有效”的呼声始终不绝于耳。在特朗普当选美国总统以后，美菲两国关系逐渐缓和，继续在同盟框架内得以发展。

2017年1月，菲律宾国防部部长洛伦扎纳表示，按照美菲两国在2014年签署的《加强防务合作协议》（EDCA），美军正式获准使用菲律宾的5个军事基地。同年5月，菲律宾与美国举行为期12天的“肩并肩”联合军事演习，演习重点聚焦于人道主义援助、救灾和反恐等方面。同年6月，美国向菲律宾交付了一批全新的陆军装备，这是美菲两国之间一项长期军售项目中的一部分，總价值高达1.5亿美元。同年8月，美国国务卿蒂勒森访问菲律宾，杜特尔特自称是“美国谦卑的朋友”，并称理解“美国国内存在的问题”。所有的这一切说明，美菲两国关系虽然出现了一定的裂痕，但是这并不影响美菲两国之间的同盟关系；菲律宾在南海问题上的两面性也可能会对南海局势的稳定带来一定的负面影响。

（3）美国与新加坡关系的巩固

2015年12月7日，新加坡与美国签订了加强国防合作的协议来深化两国军事技术的合作关系，两国将加强在军事技术、政策和战略等多领域的合作以打击海盗和恐怖主义。这个协议也有助于加强两国在新领域的合作，比如网络安全、人道主义救援、灾难援助和生物安全等。美新两国国防建设“新高度的对话”使加强双边军事合作成为正式议题。

一直以来，新加坡始终奉行务实的外交政策，主要表现为对美国的追随。新加坡总理李显龙曾经表示，“美国在亚太区域扮演不可或缺的角色，新加坡殷切希望这能维持下去，希望美国能继续积极参与本区域事务”。美国在新加坡拥有正式的军事基地，并部署自由号濒海战斗舰、P3-C反潜机和P-8海上多任务飞机等先进的武器装备来扼守战略位置极为重要的马六甲海峡。近几年来，从美国采购的军事装备已占新加坡进口量的一半以上，远超包括法国、意大利、以色列和德国在内的其他国家。美国与新加坡当前所达成的国防协议已经能够保障高水平合作的开展，包括军事交流、训练、演习、后勤、海上安全和维和行动等，并有利于加强协作能力和两国军队开展联合行动的能力。这种紧密的双边合作也巩固了美新两国之间的国防贸易和技术合作关系。尽管中国与新加坡长期以来保持着密切的经贸往来，但是，新加坡与美国巩固关系无疑也反映了其对中国发展的担心。在南海问题上，新加坡同样偏向美国一方，在多个公共场合频繁发声支持“南海仲裁案”的“仲裁”结果，试图以此来制衡中国。

（三）结合印太战略，构建美国、日本、印度和澳大利亚四边联盟

从2017年5月起，特朗普政府以维护航行“自由权”为名，在南海海域频繁开展针对中国的行动，截至2017年年底，这样的“自由航行行动”总共进行了4次，远高于奥巴马在任期间的行动次数。也就是说，美国始终保持着对南海事务的介入，牵制中国在海上的影响力，这成为特朗普政府正在形成的美国南海政策的重要特征。在美国的授意下，日本、澳大利亚和印度等域外国家也开始加入南海争端的解决进程当中，这进一步增加了南海问题的复杂性。与奥巴马政府的“重返亚太”战略相比，特朗普政府的“印太战略”显然更加具有针对性，主要是以美国作为战略核心，日本、澳大利亚和印度等国家作为战略支点，加强对中国的联合制衡。在南海问题上，特朗普政府通过结合原有的“印太战略”，进一步打通了太平洋与印度洋海域之间的联系，并构建了组织严密且富有层次性的美国、日本、印度和澳大利亚四边联盟来强化在南海海域对中国的持续施压。因此可以说，特朗普政府的南海政策既包含了中国与美国作为新兴大国与守成大国对地区秩序主导地位争夺的结构性矛盾，同时隐含中国、日本、印度和澳大利亚等作为地区“新起之秀”对印度洋一太平洋地区新秩序影响力的争夺。

（1）美国与日本同盟的深化

自日本首相安倍晋三第二次执政以来，日本的防务政策表现出越来越明显的外向性色彩。2013年12月的“安保三箭”、2014年7月的解禁集体自卫权、2015年4月的日美两国“防卫合作指针”以及2016年3月“新安保法”的施行无不充分体现了安倍所谓“积极和平主义”外衣下的军事安全野心。而在2017年2月10日的美日两国首脑会谈中，特朗普称美日两国是“重要的同盟国”“美日同盟是亚太地区和平与稳定的基础”。美日两国通过首脑会晤再次确认钓鱼岛适用于《美日安保条约》第五条，这一动向进一步确认和增强了美日联盟机制对华的指向性和针对性。当前，美日两国军事一体化的现状体现在4个方面：一是防卫协调机制基本健全；二是作战指挥机构逐步向联合靠拢；三是防卫合作分工日渐清晰；四是联合演训融合程度越来越高。随着美日同盟的深化以及军事一体化的加速推进，双方在南海问题上的协调行动势必将得到进一步的加强，对于南海局势的介入和干预也将持续下去。

（2）美国与澳大利亚同盟的加强

当前，美国与澳大利亚军事同盟的合作内容主要包括外交磋商、定期对话、联合演习、情报共享和技术转让等，双方在战略规划、战役推演、军事协同、地区合作、技术转让和后勤保障等方面建立起了密切的合作机制。不同于美日同盟，美澳同盟更多地呈现出技术合作和设施共享的特点，主要表现为以下3个方面：一是地区防务及安全事务合作。美国与澳大利亚签署了《在国防装备和工业方面加强合作的原则协议》，澳大利亚可获取美国的先進军事技术；澳大利亚还加强了美澳两国军队在武器装备上的合作和配套能力，包括E/A-18G电子战飞机和MH-60R直升机的采购和维护等。二是区域范围内的协作，包括军事演习和情报合作等。如两国每两年举行一次的“护身军刀”联合军事演习，以预警、导弹防御和“反介入/区域拒止”作战等为主要演练内容；定期举行2+2部长级对话，包括每年一度的美澳国防部长磋商等。三是在共同的战略和地区安全利益上的合作。如澳大利亚同意美军在澳大利亚北部建立联合军事训练中心；允许美军在北部基地部署更多的轰炸机和包括“全球鹰”在内的情报监视侦察飞机；支持美国在亚太地区的一系列军事部署等。

（3）美国与印度同盟的准备

近年来，美国与印度在防务合作上逐步升温，并取得多项实质性进展。美印两国高层往来频繁，签署了一系列具有重要意义的战略协作与军事技术合作协议。2016年6月，美印两国签署了新版《防务合作框架协议》，将两国防务合作升级为“联合研制”，进一步推动防务技术转让和军工产业合作，加强反导和航空等高端技术领域的合作。2017年6月，印度总理莫迪访美期间与特朗普会晤，两国防务合作取得新进展。美国向印度出售了22架MQ-9B长航时无人侦察机，总价值为20亿美元。同年8月底，两国国防部部长签署《后勤交流备忘录协定》，向对方开放本国军事基地，进行油料、零部件和其他军事物资的补给、维修和人员休整。特朗普上台之后，美印两国关系稳步提升。更为重要的是，美印两国在亚太地区的诸多议题上频繁联手、相互支持。例如，美国支持印度在与中国边界争端中的主权诉求，而印度也对美国南海政策的执行报以声援，这将成为美印两国进一步构建同盟关系的准备。

三、美国南海政策转向的影响

综上所述，特朗普上台之后，美国对于南海问题的介入与干预日趋强硬。简单来说，美国南海政策的转向主要带来了以下3个方面的影响。

（一）南海局势的发展走向再次陷入不确定性之中

尽管中国与东盟之间的“南海行为准则”磋商已步人实质性的案文起草阶段，危机管控和互信建立机制开始逐步建立，南海局势也呈现出“降温、趋缓”的特点，但是，中美两国之间的结构性矛盾依然存在，在南海地区与相关争议国的主权争端仍旧无法消除，这将导致中美两国间的竞争大于合作，进而可能造成斗争激烈与冲突频发，换而言之，南海局势的发展走向将再次陷入不确定性之中。

（二）地区秩序受到前所未有的挑战

在南海地区，美国试图打造一个双边与多边力量相结合的动态制衡联盟网络，这会使地区秩序受到前所未有的挑战。中国向来主张与当事国进行开诚布公的双边协商谈判，而不是诉诸于第三方国家的调停，更不能交由域外国家所组建的多边联盟来处理，因为这必定会导致南海问题的进一步复杂化。

（三）中美关系面临全新的考验

特朗普政府所推动的这一南海政策转向在南海问题上直接将矛头指向中国，势必会使中美关系面临全新的考验。随着中国的经济发展与综合国力的增强，未来在南海地区的主权维护与力量部署也将日益增强，如果美国坚定地将中国实力的增长视为南海地区的最大威胁，那么这很有可能会变成一个“自我实现的预言”，因为美国对于中国南海海域的粗暴干涉与野蛮侵犯必定会令中国更加坚定地依法捍卫自己的领土主权，无疑也会造成中美两国间的对抗升级，不利于中美关系长久的良性发展。

结语

2017年举行的中国一东盟（10+1）领导人会议宣布正式启动“南海行为准则”磋商。可以说，从《南海各方行为宣言》的出台到“南海行为准则”框架草案的制定，针对解决南海问题的双边与多边协商机制开始稳步深化，在增进各方互信、管控海上危机以及实现海上安全合作等方面，相关各国也趋于达成普遍共识。从总体上看，南海局势正在逐渐地走向稳定。但是，中国南海岛礁建设工作的不断推进、掌控南海局势的能力不断上升势必会引发域外国家的介入以及相关争议方和部分声索国的对抗，给南海地区的秩序维持带来新一轮的冲击。在这样的情况下，美国南海政策的转向将成为影响南海局势发展的最大变量。

由于南海主权争端和海洋岛礁争议难以在短期内得到完全的解决，因此，只有完善危机管控机制、打造共同认可的协商机制与地区秩序，才能够避免南海问题的失控与进一步升级。