关于欧盟成员国治理模式——“开放协调法”的思考

王可心

摘 要：欧盟各成员国为了缓和成员国的多样性与欧盟治理的统一性之间的矛盾，创造性地开创了“开放式协调法”，它作为一种“软法”在运用于欧盟社会政策领域时，取得了比传统“硬法”更好的效果。它是一种打破固有传统的思维创新，在诸多敏感领域的社会实践中也发挥了不容忽视的积极作用。

关键词：开放协调法；软性治理手段；创新治理模式

一、“开放协调法”的提出

在欧洲整合初期，主要任务是区域经济一体化，各成员国将经济权力委托给欧共体，欧共体集中这些权力，制定统一的经济政策和货币政策并依靠行政力强制推行。但是，经济统一后的欧洲面临着严重失业问题，同时，欧盟每次扩大后，都要改革原有制度以适应欧盟各成员国的发展问题。但这些制度改革还不足以解决成员国的多样性与欧盟治理的统一性间的矛盾。

为了找到这一平衡点，欧盟提出了一种新的治理模式，即开放协调机制。这种机制在 2000年3月的里斯本特别首脑峰会上正式提出，当时用来协调成员国之间的就业政策，后来这种治理模式被逐渐推广开来，应用到宏观经济政策、就业政策、社会包容政策、养老金改革等“所有成员国不愿意让渡权力、但又希望加强协调的政策领域”。

二、“开放协调法”的内容及运作

根据欧洲理事会的文件，“开放式协调法”作为一种理想类型，在欧洲讨论已久，但最早出现里斯本高峰会的结论中，该峰会从四个要素来界定：

1.为欧盟确定指导方针，连同实现各国确立的短、中、长期目标的具体时间表；

2.与世界上最好的相比较并与各成员国和部门的需求相适应，并在适当的场合建立定量和定性的指标与基准，作为一种比较最佳实践的手段；

3.在考虑到各国与各地区差异的情况下，通过确立具体目标以及采取相应措施来把这些欧洲层面的指导方针落实到各国与各地区的政策中；

4.组织定期监督、评估与同行评议，作为相互学习的过程。

由此可见，开放协调方式的关键词是基准设定、最佳实践、定期评价和共同学习。它并不是一个立法决策机制，而是一个以目标为导向的、进程灵活的协调机制，是相较于传统硬治理手段的一种软性治理手段。开放式协调法与传统的治理方式均是由欧盟委员会制定相关的行动方针，经欧盟理事会审议后再下放给欧盟各成员国。但在后续的进程，“开放式协调法”中各成员依据欧盟委员会制定的行动方针，参考本国国情再制定本国的行动计划，即各国对行动方针具有解释权。随后，各国将本国制定的具体行动计划反馈给欧盟委员会，相关部门再依此起草联合报告，从而为欧盟委员会制定新的具體行动方针提供参考，欧委会只在提供基准信息、比较分析、提供建议等方面扮演重要角色。“开放协调法” 具有非强制性、容许分歧性、采取循环的执行程序、加强参与、政策相互学习以及强调政策相互关联等特征。这种软性的治理机制有利于在多元化环境下协商、合作及共治。

三、“开放协调法”的特点

作为一种具有创新性的社会治理模式，在一次次的实践中，“开放协调法”的特点逐渐显现。

1.同一性与差异性相结合，保证各国高度自由决定权。“开放协调法”给予了各成员国高度的自由空间。即在政策制定中，欧盟从宏观的角度拟定政策目标和指导方针，并设定实现这些政策目标的具体时间表，并不干涉各成员国具体政策的制定，只在评估监督中起提供建议的作用，且建议不具有强制执行性。各成员国作为政策的实施者，在制定具体政策时，有权从本国国情出发，制定体现本国特色的政策。从实质上看，“开放协调法”所追求的就是一种求同存异的局面，为各国主观能动性的发挥提供了广阔的自由空间。

2.参与主体多样化，提高了民主参与度。“开放协调法”注重非政府组织与利益相关群体的参与。传统的政策制定，民主参与只是一种理想的追求形式，但“开放协调法”不仅将欧盟官员和成员国国家政府官员纳入到政策制定中，更为非政府组织和与此政策相关的利益群体提供了参与的平台。参与主体范围的扩大为政策的有效性、针对性提供了保证，也为不同身份的公民提供了一个相对平等的协商平台。这不仅有利于公民民主意识的提高，也有利于非政府组织责任感和社会公信度的增强，还将推动整个欧洲民主进程的进一步加快。

3.建立科学的激励机制，兼顾竞争与合作。与传统的治理手段相比，“开放协调法”是一种软性的治理手段。通过建立满足不同成员国和部门需要的定量、定性指标和基准以及定期循环的监督评价程序，各国可以根据评估给出的相关建议对国内政策进行调整，争取更好的国家形象和为人民提供更好的福利。在循环性的监督机制和量化的评估体系的压力下，也可以提高各成员国的竞争意识。另一方面，由于各国的政策都是基于欧盟的指导方针制定的，在相互竞争的同时，实质上都在朝着同一个方向努力，看似竞争其实质是一种促进欧盟发展的合作。

四、“开放协调法”对中国的启示

在我国社会政策推行的过程中，同样面临着政策主体的多层级、目标群体复杂、利益多元化、地区及发展水平差异性大等问题。开放协调法的灵活性、弹性化、尊重差异、强调交流与合作等特征，可以应用于我国社会政策执行中，以协调不同利益、不同层级、不同地区、不同部门之间以及政策主体与目标群体之间的关系，也可以尝试将该方法应用于其他涉及敏感性问题或是牵涉利益群体众多、执行阻力大的政策领域。

在中国中央与地方关系治理上，欧盟的开放式协调法有一定的借鉴意义。尽管开放式协调法的协调对象是欧盟的 27个成员国，但是对于中国中央与地方关系的改善也不失为一部好的素材。比如，中央出台相关政策时，尽量从宏观角度订立基本的政策目标和指导方针，留给地方足够空间。各省市在贯彻中央政策精神的基础上，综合考虑地方的具体发展情况，再制定细化的地方政策。这样的模式可充分发挥地方自身的主观能动性，制定有针对性的政策。另外，“开放协调法”十分注重监督评估环节，通过对各国政策实施过程中的监督评估，能有效推动政策的执行和修订，激发各国竞争意识，加强各国间的合作。对于我国国内来说，对各政府部门的监督和评估也显得十分必要。通过制定时间表对各省市政策执行情况定期评估，不仅有利于保证政策的长久执行，还有利于各地方政府总结经验，相互学习，发现不足并及时修订政策，最终惠及百姓。