人民银行会计核算监督方式的改革研究

刘凡

摘 要：当前中央银行会计集中核算的发展特点对核算业务监管工作提出了新的挑战，本文通过梳理会计集中核算的新特点及监督方式的不适应性，探讨监督方式架构改革，提出会计核算监督方式转型的建议。

关键词：会计核算 监督模式 转型建议

中图分类号：F275 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2018）12（b）-122-02

随着金融业务创新的快速发展，支付业务的日新月异，人民银行会计核算规范导向的业务复审模式和现代化支付业务逐渐不匹配，监督对前台业务流程改进的关联度不强，风险预警功能弱化、监督效率偏低等问题日渐显现。人民银行应吸纳现代化商业银行监督理念，改进监督方式，探索建立适合中央银行风险控制的会计核算监督新模式。

1 人民银行会计集中核算的新特点及监督方式的不适应性

中央银行会计集中核算系统（ACS）上线运行，标志着以集中核算方式处理会计业务的计算机网络系统进入新的发展阶段，中央银行的会计核算呈现网络化、自动化和协同性的发展态势，会计核算风险也随之变得更加新型、复杂、多样和隐蔽，这给会计核算监督带来一定程度上的不适应性。

（1）会计核算的网络化。ACS的网络化突破了各项会计数据的部门限制，基本解决了会计数据分散采集、逐级汇总、按部门归集的数据割据状态。ACS的核算数据和业务数据由总行层面统一存储与管理，实现了人民银行会计核算信息的纵向集中及横向整合。

（2）会计核算的自动化。ACS能够实现将同城票据交换轧差净额导入并自动记账，综合前置系统能够将金融机构准备金和财政性存款交存业务相关数据自动过渡到ACS核心数据库中，实现了会计处理的流程标准化，减少了人工干预。

（3）会计核算的协同性。ACS采用“分散受理、集中处理”的业务流程，各级营业网点只负责凭证等基础信息扫描，通过ACS系统提交全国业务处理中心，会计核算账务由全国业务处理中心负责记载，实现了会计核算的跨区域的全国一本账。业务处理不仅取决于系统运行效率，还取决于各个层级的业务协作效率。如果各个层级之间对业务制度理解和执行不一致、信息沟通不畅、业务操作不规范，都会导致影响ACS业务处理。

会计核算处理的网络化、自动化和协调性的特点，这就意味着会计处理流程将趋于标准化、规范化，大部分操作性风险得到了系统控制，营业网点的风险性质较以往更加单一，内部控制风险和系统网络风险表现会比较突出。在目前监督环境下，监督人员防控这种局面下风险将带来一定的困难。

一是从监督岗位设置角度看，监督威慑力较弱。部分商业银行已实现了核算业务省级集中监督，人民银行会计核算监督采取分散监督，而且监督人员与核算人员同属一个部门，监督人员的威慑力和独立性较差。会计核算监督人员如果没有强制手段监督就会削弱约束力，核算监督就会软弱无力。

二是从风险控制环节看，监督对业务风险阻断能力弱。现行的会计核算业务监督子系统能够接收部分业务的风险提示信息，提醒监督人员重点监督，但是没有赋予监督人员中断前台业务的权限，仍然停留在非现场监督阶段，降低了事后监督工作效率与监督质量。

三是从业务流程自动化层面看，计算机自动化监督深度不够。目前营业网点业务种类相对单一，主要是发行基金出入库、财政性存款缴存、存款准备金交存、票据交换、再贴现和再贷款业务等，相关业务系统向ACS自动推送数据，实现部分核算业务流程自动化。但是业务监督子系统仍停留在人工比对阶段，没有采用较为成熟的系统化监督方法。监督人员未将自动化记账流水清单或凭证扫描后形成电子信息库，充分利用识别技术自动对电子信息库的凭证要素进行检索，与会计集中核算系统数据库进行自动比对，实现凭证自动化监督。

四是从风险识别角度看，监督资源协同效应未充分发挥。监督人员对核算部门送达的纸质资料和系统传输的电子资料，逐笔进行监督审验，不区分核算业务的风险级别和重要性程度，平均用力、全面监督，这种监督方式不利于实现风险聚焦和业务监督的精细化。如营业网点校验前台影像数据传输的准确性、前台岗位制约等内控方面的有效性监督，并没有风险程度合理安排监督力量和监督资源，确定实施重点或一般性监督，因此存在监督资源排布不均衡的情况。

2 数据集中核算环境下监督方式的架构

根据中央银行核算数据集中模式下的风险特征，会计核算监督方式由当前的“全面复核型”过渡到“风险导向型”，即监督手段以发现风险问题为导向、监督方式以信息化、实时化为特点的新型监督模式。

（1）监督岗位跨区域化。

为提高监督威慑和效能，ACS监督子系统应拓展异地监督职能，赋予跨区域的部门执行业务监督职能，将监督功能模块化。例如，分行层面可以将A中心支行由计算机监督的业务赋予B中心支行执行，而A中心支行并不知晓该部分业务是由哪个行来执行的。根据业务量情况，B中心支行也可以对C和D等中心支行业务进行监督。B中心支行发现A中心支行业务差错后，差错信息通过业务监督系统进行传输，分行可以浏览查看，并且可以实时跟踪差错整改的全过程。分行可以不定期轮换中心支行之间交叉监督，并定期监控并考核异地监督执行情况。

（2）实时监督阻断化。

ACS作为直接参与者，一点直连接入第二代支付系统、一点完成清算。在现行业务处理机制下，不管是ACS内部资金汇划还是不同金融机构间资金汇划都做到了实时处理、实时到账，因而对风险控制的时效性要求将非常高。因此，应将重点业务和超过一定金额的资金汇划业务纳入实时监督范围。一是增设阻断业务进程权限。修改ACS相关程序，将实时监督嵌入业务处理过程中，即被监督营业网点操作员受理的特定会计核算业务在经网点主管审核后，审核监督无误后推送至业务处理中心进行切片录入，切片信息经ACS还原后将账务信息及营业网点扫描图片一并推送至业务监督中心进行实时监督，监督完成后ACS再自动入账处理。二是阻断进程应设置时限。为提高资金汇划实效性，实施监督阻断业务进程不能时间太长，应该设置合理的时间要求，在规定时间内监督人员未作处理的，应视同已監督同意业务流程继续。三是紧急业务实施例外管理。如清算窗口期紧急资金补足头寸、救灾资金紧急调拨等业务，可以不纳入实时监督范围内。实施监督阻断前台业务进程，可以真正做到将监督关口前移至会计核算业务处理过程中，而不是事后对会计核算结果进行复审和校验，以充分发挥实时监督效能，有效防范资金安全风险。

（3）人工监督重点化。

手工监督是传统的监督方式，其优势体现于凭证真实性审核、发挥监督人员职业判断能力等方面，对于防范因内控失效或管理不严导致的舞弊风险、会计人员业务能力欠缺或谨慎稳健不足导致的操作风险有较好的防范效果。但是人工监督不一定是全面监督，而应当是重点监督，以防资金风险为目的。一是电子信息监督取代纸质凭证监督。合理有效利用凭证影像信息和电子档案数据库信息，对各类会计核算业务进行电子化监督，逐步取消监督人员对会计资料的清点、整理、装订等工作，所有纸质会计档案以塑封的方式进行保管，同步实现监督无纸化和档案管理电子化。二是抽查复审重点监督代替人工全面监督。针对各种核算业务特点，对资金进出口等可能存在的风险部位加以明确界定，对重点时间、重点业务、重点岗位明确重点监控目标，制定重要交易、重点账户、大额交易、重点环节、操作员信息疑点等识别标准。监督系统按照预先建立的风险模型，遵循统一设定的标准和条件筛选出部分业务，提供给监督人员，由其在规定时限内加以确认。监督人员对系统筛选的业务负责，并在监督系统中作出监督痕迹。

（4）计算机监督自动化。

计算机监督可以借助系统预设规则，批量校验、排查违反系统规则的原始凭证错误、人工操作错误等问题，具有监督自动化、批量化、实时化，监督时滞较短的独特优势。一是实现合规性监督自动化。借鉴我国商业银行的监督模式，将每一类业务凭证的日期、凭证金额、账号户名等被监督要素（包括印鑒核对）在监督系统中设定相应的参数、建立电子印模，监督系统采集到核算系统产生的电子影像信息及账务处理信息后进行自动勾对、自动电子验印，对不合规的业务进行提示，再由人工进行判断。二是按预先设定值筛选实现风险监督。对柜台发起业务中影像和交易流水、交易驱动业务实施自动监测，同时对信息服务业务进行按条件筛选，将有关信息提供给事后监督人员进行重点监督评断。

（5）风险预警可操作化。

通过对日常会计核算业务数据定量分析，结合监督人员的定性分析，及时发布预警监测信息，提高风险反映速度，体现和强化监督的风险控制作用。一是建立会计核算监督资源的核算风险预警模块。根据会计核算监督成果等资源，按照实用性、系统性、全面性、便于操作和评价分析原则，依托监督子系统增设风险预警模块。二是设定科学合理风险预警指标体系。风险预警内容应包括：监督子系统一段时间内记载的屡犯的会计核算差错；因重要会计业务制度或业务操作系统部分功能缺陷导致的潜在业务风险；具体业务处理的会计事项虽没有违规但明显无法满足监督控制需要，存在隐性风险等。三是发出风险预警信号。风险预警信号可以是对某一重要时点的某一类业务进行风险提示，如贷款到期日、准备金调整日等，也可以是对某一类业务差错的风险提示等，风险预警信息可以是上级行发出，可以是行使监督职能的单位向被监督单位发出的。风险预警信息根据阅知范围也是一对一，也可以是一对多。

3 会计核算监督方式转型的建议

人民银行会计核算监督改革无论采取何种模式，做好改革前的制定顶层设计是关键所在，可以使某些具有前瞻性监督方式先行先试，鼓励大胆创新，防范未知风险于未然。

3.1 科学的职能定位是发挥监督职能的重要保证

人民银行会计核算监督职能得以充分发挥，科学准确的职能定位是前提。人民银行会计核算监督方式应以风险控制为出发点，明确监督人员的职责与权限，赋予监督人员考核评价的权利，在监督人员独立性上多做文章，以促进规范营业网点会计行为，规避资金风险。

3.2 健全的制度体系是有效监督的基础

监督职能的有效性是由健全的制度体系作为支撑的。人民银行会计核算监督制度与核算业务制度应做到同设计同发布同修订，新业务新品创新必须做到制度先行，避免新业务“先行先试”所产生的风险控制隐患或漏洞。

3.3 加强科技力量是提升监督质效能的方向

人民银行会计核算监督方式改革必须紧跟核算业务系统建设步伐，因业务系统创新加快而监督控制手段滞后，监督时效性满足不了防范资金风险的需要，监督效能就是递减的。网络和硬件设备是监督业务运行的载体，只有网络畅通、设备正常，会计核算工作监督工作才能顺利开展，ACS对网络及电子设备的要求越高，核算监督的科技投入就越多，风险防范能力也就会更加有力。

参考文献

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