创新金融工具改善安老服务

蔡美碧

在英国，传统上改善社会问题的服务一般是由政府推动和拨款的，但这些服务通常是按照年度为单位进行规划，一旦当年拨款用完后便无以为继。同时，当政府财务紧缩时，社会服务的经费往往会被削减。既然政府在财政上未必能全面投入，那么希冀解决这一问题就需要突破多年来的僵局，运用新思维去开拓“钱”途。“按效付费”（Pay-for-Success）机制是以效益为本的一种投资类型，其投资回报取决于特定的社会服务所获得的成果。英国在十多年前就率先研究以金融方式推动社会创新，逐渐形成社会投资市场，效果显著。

效益债券，按效付费

英国称这种“按效付费”机制为“社会效益债券”（Social ImpactBonds）。这是一种吸引私人投资于公共服务的创新投资机制。特点是由政府和民间合作，把投资效益与非社会效益融合起来，目的是解决严重的社会问题。此机制由五个主要参与者协同运作：政府与金融中介机构合作，发行“社会效益债券”，向投资者（私人投资者或慈善组织）进行募资，提供资金给非盈利组织执行特定的改善社会问题的服务计划。在规定的时间，再由独立评估机构作效益评估;根据评估结果，若执行成效达到原先设定的目标，就由政府支付约定好的利息给投资者;成效越高，利息便越高。反之，若没有达到预期改善目标，政府或可停止这一计划，并只须偿还部分本金。若服务顺利结束，政府则要向投资者支付本金和利息。

英国的社会金融公司（ Social Finance）是一所非盈利金融中介机构，该机构是推动社会效益债券的始祖，为解决社会问题另辟蹊径，创造了集数据、投资、伙伴关系及创新思维于一体的方式。2 010年其首创彼得堡监狱（ Peterborough）社会效益债券，由十多位社会投资者集资500万英镑，目的是提供释囚重投社会工作的机会，以降低再犯率。

这种“按效付费”机制旋即在美国、加拿大和澳大利亚等地得到迅速推广和持续发展。现在有20个国家推行了百余项社会效益债券，募集资金约3亿英镑（约港币31.4亿）。韩国及日本也先后在2014年及2015年开始推动社会效益债券。

公私合营投资社会服务

“按效付费”机制是一种新的公私合营伙伴关系，也是一个多方其赢方案。从政府角度来看，鼓励民间资金投资社会服务，参与改善社会问题，政府只需支付报酬给有成效的方案，无须负担失败的风险，因而可多方尝试各项创新的预防服务，不用担心会因成效不彰白费公共费用。另一方面，社会效益债券投资者可以抱有“投资为善”的心态，不仅看到投资回报与社会效益挂钩，且提供了一个分散投资风险的良心选择。目前英国的社会效益债券项目，多是通过早期介入，防止相应社会问题恶化，节省了为社会问题作出补救措施的支出。非盈利机构在资金的支持下可尝试更创新的行动方案，使民众更多获得需要的服务，

虽然社会效益债券的好处不少，但因为是投资在崭新的社会服务计划上，当中又涉及众多执行环节，因此，需要通过独立的机构建立可信的评估制度，完善监督的责任，用以确保利润经过严格评估、信息透明并督促建立具体的责任机制。

“按效付费”对中国香港来说是一项新尝试，对地区政府来说更是匪夷所思之举。香港地区作为亚太地区的国际金融中心，发展出倡导“投资为善”的生态环境，强调在投资获利的同时能够为社会做好事，值得政府部门、金融机构和社会福利组织一起探索。

借用社会效益债券解决人口老龄化问题

英国是一个人口高龄化占比趋势严重的国家，65岁以上人口在2050年将会达到1900万。英国的许多长者长期被严重的孤独感困扰，有超过10%的老人长期孤独地生活，有三分之一的老人经常感到孤独。孤独令生活质素下降，容易引发抑郁、焦虑乃至死亡，其严重性犹如每天抽15支香烟般。据英国相关机构调查显示，每个孤獨的人对公共服务的需求比一般人每年多耗费12000英镑，换句话说，孤独不纯粹是个人和社会问题，还直接影响到政府的开支。但由于缺乏最有效的预防措施和难以计算所需要的经费，长者被孤独困扰的情况没有被正视，逐渐成为严重的社会问题。

社会金融公司为此采用新思维，在201 5年推出全球酋项降低个人孤独感和社会孤立的社会效益债券。这项名为“重新连接”（ Reconnections）的社会效益债券获得多个机构投资，主要包括英国国家科学艺术基金会（ NESTA），服务则由非盈利机构Age UK在乌斯特郡（ Worcestershire）做试点推行。社工需要先识别负责区域内孤独的长者，近而根据他们的个人情况制订改善计划，协助他们克服障碍。这一计划以“一对一”的形式安排有经验的义工为“同行者”，提供陪伴型支援服务，与孤独长者一起定下行动计划，重新与社区联系和参加社交活动。独立评估机构采用美国加州大学的Revised University of CaliforniaLoneliness Scale为准则，分阶段由“计划开始”“6个月-9个月”“18个月”分别作出效果评估。这一计划从运行以来，已经协助1500名50岁以上的长者。若受惠人士的身心健康获得改善，在未来15年预计可为公共部门节省300多万英镑的开支。社会金融公司亦会发展开源工具，协助其他地方复制这创新的计划。

负责“重新连接”项目的鲍威尔（ Janette Powell）是英国社会金融公司董事，主力研究和推动社会效益债券，并曾领导成立首个社会效益债券项目（即彼得堡监狱社会效益债券），其后专项负责的社会效益债券项目方向包括教育、家暴及健康等。鲍威尔拥有房屋与社会工作学位，1993年开始服务弱势人群及家庭，其中主要是为释囚提供多项新生服务。在谈到“重新连接”时鲍威尔指出：全球人口老龄化日趋严重，社会福利开支将持续上升，政府必须采取有效机制，既令长者服务得以改善，又可让政府有效控制财政。社会福利机构也面对以下挑战——当预算每况愈下时，如何能更好地做到“钱尽其用”？怎样在不用花费公共财产下确定一个项目的成效？怎样既可运用创意，又能解决社会问题？

香港地区政府每年花费于长者社会保障援助的金额数以百亿。如今老龄人口达116万，占香港人口总数16%，到2036年，将有三分之一的香港人步入长者行列。香港地区长者平均年龄虽然在世界长寿城市（地区）排名首位，但是约六分之一的长者有明显抑郁症病征;而预计患脑退化症的人口会高达30万人。加上老龄人口在衣食住行等方面皆有庞大的需求，这些并不是光引入科技就能够解决，因此需要更切合实际的创新方式有效应对这一问题。

香港非盈利组织“黄金时代基金会”多年来致力于以创新思维和模式应对人口老化的挑战，该会已与社会金融公司合作在香港地区积极推动社会效益债券的发展。基金会特别邀请鲍威尔在香港与各界人士分享怎样量度“重新连接”社会效益债券项目的效益，及如何克服前两年运作上遇到的困难。

展望未来，世界范围内各个国家和地区，随着人口老龄化的趋势，在社会福利、医疗、教育等开支都会持续上升，二三十年后这些方面的支出很可能会对政府造成压力，政府应推动一个跨界的公私合营合作模式，运用金融界的资金，结合学术界和科研机构的成果，制定政策吸引商界推动相关经济的发展。而“社会效益债券”有效构建了一个适应性的经济机制，促进长者身心皆健康，度过有生活品质的人生下半场。