欧盟碳关税的国际、国内层面应对机制研究

郝海然

[摘 要]碳关税是欧盟以已经开征的碳税制度为辅助手段，基于碳排放权交易制度基础上提出的一种应对他国产品碳排放量而征收的环境税。碳关税的实施将极大限制中国的出口、削弱中国制造业的竞争力、直接导致大批工人失业。欧盟碳关税的中国应对机制可从国际应对与国内应对两个层面展开。国际应对层面上，需突破国际气候谈判双重障碍，降低碳关税实施的可能性；重建国际温室气体减排框架，动摇碳关税的法律基础，构建人均分担责任理论下的温室气体减排国际性框架。国内应对层面上，需完善中国碳交易市场，注重碳交易中排放总量目标的统筹协调，建立健全碳交易统计数据机制，保障地方立法工作的先行。可通过地方政府与企业间签订温室气体减排协议、行政机关实施温室气体减排补贴税的制度设计抵消碳关税对国内企业的巨大冲击。

[关键词]欧盟碳关税；碳交易；温室气体减排；中国应对

[中图分类号]D996.9 [文献标识码]A [文章编号]1672-1071（2018）04-0088-05

进入新世纪以来，绿色贸易壁垒在国际贸易中正变得越来越突出。随着各国环保意识的增强，一些主权国家有可能打破世贸组织的相关规定，针对环境问题实施特定的惩罚性条款。欧盟对他国某些高碳产品实行碳关税，正是与绿色壁垒有关的贸易限制措施之一。虽然全球温室气体减排大背景下，碳关税已由一个经济问题上升到道德的高度。但是，围绕碳关税所展开的争议从未间断。中国作为世界工厂，巨大的外贸顺差和相对高能源的经济结构带来较大的“生态逆差”。这种形势下，欧盟碳关税是觊觎还是机遇？如何积极应对碳关税，不让其成为我国经济发展的一个“紧箍咒”？仍需要理性地思考。

一、欧盟碳关税及对中国造成的消极影响

依现有的实践来看，碳关税是欧盟等发达国家推行的，以碳排放交易为主要形式，以应对气候变化为最终目的的单边措施。碳关税并非传统意义上的关税，还可能是国内税费、配额、许可证等。其本质是一种环境税费，是针对日趋恶化的生态环境，为改变环境资源无价的状况而提出的全新税种。[1]该环境税的征收是基于生态恶化和环境污染的成本，利用提高生产成本和市场价格机制使环境成本得以内化。但其征收无疑会增加一国企业的生产成本，对产品国际竞争力和国家利益造成影响，且会引发国际环境与贸易中的相互博弈。可以预见的是，设置各种碳壁垒将是未来发达国家建立另类霸权的新趋势，今后各国国际收支平衡、碳贸易摩擦、碳减排配额以及分配问题等都会与碳关税的征收紧密联系起来。碳减排权之争事实上已经演变为发展权与主导权之争。中国作为一个发展中大国，一直被发达国家冠以全球低端制造环节中“高污染、高消耗、高排放”的代表。在中国的能源消费结构中，主要依靠煤炭等化石能源，主要产品单位能耗平均比国外先进水平高40%，因此碳关税的征收将直接抬高大部分中国制造的产业成本，这意味着相关产业盈利能力将会削弱，将严重影响中国经济的发展。

（一）中国出口受到极大限制

目前欧盟进口的高耗能产品多数由发展中国家生产，其中“中国制造”所占份额很大。在我国目前的二氧化碳排放量中，大约有7%—14%是为生产出口欧盟的产品而产生的。在中国对欧盟出口商品中，机电、建材、化工、钢铁、塑料制品等传统高碳产品占据了中国出口市场一半以上的比重。近年来，我国出口的工业制品中，化学工业及制品、轻纺橡胶矿冶及其制品、机械及其运输设备，这三项占中国出口总额的比重基本上都在70%左右，这些又都是碳排放密集型产业。[2]但是，从碳排放指标来看，我国产品出口结构却不断恶化。一旦碳关税被发达国家普遍采用，中国经济的受损程度必然最大。

（二）削弱中国制造业的竞争力

中国制造业的历史和中国工业化进程相当，大多才三四十年，若要全面贯彻落实严格的碳减排制度，与欧盟的水平相当，将面临巨大的挑战。在我国国民经济中，高碳产业占有相当大的比重，要想完成对此类产业的低碳化升级，仍面临着资金、技术等多方面限制，并非短期内可实现的。[3]尽管近几年中国制造业在自主创新等方面得到了高速发展，但其主要还是依靠价格优势来取得出口优势，依靠低廉的劳动力成本取胜竞争对手。如果欧盟对高耗能产品征收碳关税，无疑将加大出口成本，削弱我国制造业的竞争力，无论是轻工业还是重化工业，都将受到不同程度的打击。在碳关税压力下失去价格优势的制造业将不得不再次面临破产倒闭的命运，而且这个幅度可能要远大于金融危机的影响。

（三）直接导致大批工人失业

近年来，我国制造业已经面临全球金融危机带来的第一轮冲击波，沿海地区的不少企业基本上关停，大部分工人失业。随着碳关税征收带来的第二波冲击，中国的普通就业市场无疑会雪上加霜。根据国家商务部门的测算，如果对中国的碳关税政策真正推行，碳关税将使能源密集型产业的失业率普遍上升20%左右，短期内可能直接引发我国500万人口失業，如果发达国家采用高税率60美元/吨碳，那么失业率将大致呈正向同比增长。

二、欧盟碳关税的国际层面应对机制

国际社会是丛林社会，胜者为王，碳关税在如今的减排大背景下又占据着道德高地，中国即使有反对的声音，也很难阻挡碳关税在全球的兴起。因此，中国的首选策略应是积极应对、趋利避害，而不是一味消极反对。具体来说，在应对碳关税上，中国须从国际层面和国内层面双管齐下，寻求效率和策略的平衡，最大化保护自身利益。国际应对层面上，可以从国际气候谈判以及国际温室气体减排框架的重建两个方面展开。

（一）突破国际气候谈判双重障碍，降低碳关税实施的可能性

首先来看国际气候谈判的成败对碳关税的影响，由于碳关税的提出都是以解决减排措施引起的国内产业竞争力降低和防止碳泄漏为理由，[4]而多边气候谈判的结果有助于解决减排措施引起的竞争力问题和碳泄漏问题，因此如果气候谈判取得了完全的成功，各国在温室气体减排问题上达成相对一致的意见，为所有排放大国规定了减排义务并规定了有力的执行机制，那么发达国家就没有理由和必要实施碳关税。相反，如果气候谈判只取得了局部共识，在减排责任分担这一关键性问题上未协商一致，未使所有排放大国承担其相应的强制减排义务，则承担减排义务的国家很可能实施碳关税。

尽管多哈会议通过了《京都议定书》修正案，从法律上确保了《议定书》第二承诺期的实施，还通过了有关长期气候资金、《联合国气候变化框架公约》长期合作工作组成果、德班平台以及损失损害补偿机制等方面的多项决议。但是从决议内容看，多哈大会收获的成果有限，签约国的温室气体排放量仅占全球总量的15%，未能制定应对气候危机要求的大胆措施。事实上，《京都议定书》最具代表性的成果“清洁减排机制”已经从鼎盛走向没落，加拿大、日本、新西兰及俄罗斯已明确不参加《议定书》第二承诺期，而且在处理第一承诺期的碳排放余额的问题上，仅有澳大利亚、瑞士等六国表示不会使用或购买一期排放余额来扩充二期碳排额度。值得注意的是，多哈会议上发达国家淡化其历史责任和“共同但有区别的责任”原则的倾向进一步明显，这是今后国际社会合作应对气候变化面临的主要障碍，也为欧盟继续实施碳关税提供了可能性。

通過上述几次气候谈判的历程不难看出，当前国际气候谈判中主要出现几大问题：各国对全球温室气体减排上长期合作的共同意愿减缓；发达国家对发展中国家未提供足够多的技术和资金等。其中的核心问题是如何反映各国具体国情，公平地进行温室气体减排义务的分担和碳排放权的分配，并通过相应的国际法律机制来保障实施。

作为发展中大国的中国，在国际气候谈判中的地位举足轻重，也面临着在温室气体减排问题上的巨大谈判压力。未来，中国须面对越来越大的约束性温室气体减排压力，而这与中国以经济建设为中心的发展战略和高度依赖煤炭的能源结构产生了尖锐关系。[5]如何在新一轮气候谈判上掌握主动权，即成为了中国能否沿着既定的减排轨道稳步前进的关键性问题。总结之前数次气候谈判的经验教训，中国要想促进气候谈判取得实际的成效，须处理好两对关系的先后主次问题：其一，应该优先达成应对气候变化的协议，之后再讨论如何利用贸易政策加强环保。其二，应先讨论人类的排放权，再讨论如何能够降低温室气体排放。此外，国际气候谈判中困难重重，仍需突破气候谈判的双重阻碍：

首先，突破传统机械的“多边机制”。目前《联合国气候变化框架公约》缔约方协议方192个，可以说各自情况不同，各方的算盘不同、目标不同，巨大分歧的无法有效解决使得气候谈判一路坎坷。但气候谈判进展缓慢的罪魁祸首其实主要在于气候谈判的国际多边机制。[6]国际多边谈判都遵循一票否决制，一个国家的否定意见足以摧毁整个会议的谈判。这种以保证每个国家权益为目的的多边国际谈判机制，实际上也降低了谈判效率，阻碍目标的实现。随着国际政治经济格局的变化，诸多新兴经济体迅速崛起，改变了世界话语权的分配体制。从欧美国家一方独大变成了群雄割据的局面，这样使得多边国际谈判很难统一意见，最终表现得没有效率。要使所有缔约方形成统一意见更是天方夜谭。这便是自1992年以来气候谈判迟滞不前的重要原因。因此，中国在阐明自己坚定立场的同时，应突破这种多边机制的约束，尝试建议改变气候谈判这种机械的决策机制，提高效率，以促成气候谈判有实际的效果。

其次，突破功利的利己思想。在应对气候变化这个问题上，各国目前可能达成的协议与必须达成的共识之间存在着巨大的差距。首先，各国出于理性的自利，都希望将排放限制尽可能地降到最低，这种利己思想在气候会谈上都未能得到解决。只有认识并很好地解决各国理性自利的问题，全球谈判才能有可能达成大幅消减排放的共识。在气候谈判过程中，中国需解放思想，摒弃影响环境改善的消极心态，充分认识应对气候变化的重要性和紧迫性，摆脱实用功利主义的约束，采取更易让各国接受的温室气体减排政策。

（二）重建国际温室气体减排框架，动摇碳关税的法律基础

1. 温室气体排放权的按人分配

根据二氧化碳信息中心（CDIAC）对全球主要经济体人均累积排放量的数据统计，印度、巴西、中国这三个发展中大国的人均排放量分别是12.28、23.0、27.58，而法国、德国、英国等三个欧盟国家的人均排放量分别是197.37、318.82、503.06，全球平均值也达到了106.52，中国、印度和巴西的人均累积碳排放量都低于全球平均水平。如果以人均累积碳排放量为标准对二氧化碳排放限额进行分配，则发展中国家不但在长时间内无需承担减排义务，还有很大的增排空间。当然，如果碳关税的征收也以其为依据，则发达国家不但不能作为征收碳关税的主体，反而会成为发展中国家征税高额碳关税的对象。

之前的数次气候谈判中，温室气体按人分配的主张基本上未占据主导地位，如果中国和印度等发展中国家团结一致，反复提出温室气体按人分配的主张，一定会在气候谈判中产生更大的影响，至少可以成为发展中国家的谈判筹码。此外，在主张温室气体排放权按人分配的基础上，如果我国将来建立了限额与交易制度，则可基于人均温室气体排放量对外国产品征收碳关税，这样，欧盟出口至中国的所有产品都有可能被我国征收碳关税。[7]

因此，我国应从人权的角度主张温室气体排放权按人分配，并结合历史责任主张按人均累积排放量进行分配。如果温室气体排放权按人分配或人均累积排放量分配，则对我国产品征收碳关税就根本丧失了合法性与合理性。

2. 人均分担责任理论下温室气体减排国际性框架的重构

根据前述的人均分担责任理论，要消除由人类造成的气候变化带来的消极影响，就需要重新构建一个气候框架。在这一框架中，承担全球温室气体减排的责任主体不再是抽象的国家，也并非特定的经济组织，而是每个自然人。这样一来，各国的“减排承诺”、排放“基准年”、各行各业的减排目标、以及清洁发展机制等概念便都不再有意义。不论是对富裕国家还是对贫困国家而言，这都是最公平、最实用的减排方法。所有国家，不论他们目前的人均排放有多高，也不管他们过往的排放历史怎样，促使他们降低人均温室气体排放的激励机制都是一样的。

该体系以金钱为手段，发挥各个国家的经济自利机制，从而促使其在世界其它地方发挥限制排放的作用。如果该机制能够启动，将会在推动公平发展的同时，进一步降低温室气体的排放。相应的，国际转移支付的水平在全球经济的推动下也将有所下降，贫富之间的差距也会缩小，降低人均温室气体排放的先进技术也会得到推广。届时，排放额转让体系也可以功遂身退，这对发展中国家而言无疑是个喜讯。相信按照这个理念下，温室气体排放目标将按照预先达成的计划逐渐降低，全球温室气体减排系统可以逐渐走向合作、公平的运行轨迹。

三、欧盟碳关税的国内层面应对机制

（一）完善中国碳交易市场

1. 中国碳交易市场现状

近年来，中国正积极地做绝对碳减排的准备工作。自国家发改委批准开展碳排放权交易试点工作以来，各地碳交易试点已取得了一定的成绩。然而不少专家近期在对各地碳交易试点的实地考察之后，纷纷表示碳交易试点的实际效果不容乐观。[8]碳交易试点并不尽人意的具体原因是没有可借鉴的经验、合适的裁判以及尽善尽美的方案，管理机制、基础数据形成渠道等都尚未理顺。此外，碳交易和碳市场的实施前提——总量控制，给各地政府出了一个大难题，担心总量控制影响经济增长的声音此消彼长。

2. 应对建议

碳交易已经不可避免地在中国升温，围绕中国碳交易的尝试，应该在如下几方面作出努力：

其一，注重碳交易中排放总量目标的统筹协调。目前，各试点碳交易方案设计都是以碳排放总量目标为前提。由于强制性碳排放总量的指标现在尚未出台，所以要想使碳交易的法律地位得以确认，须与能源总量控制目标挂钩，这样方能形成一个流通性的市场平台。然而，就总量控制本身而言，就意味著能耗水平的封顶，这对能耗与产能产值相当的大部分省份和城市的经济结构来讲，则预示着经济总量或增量的封顶。这和提高就业率、提升地方经济实力的GDP惯性动力显然是不兼容的。近期，国家能源局将能耗总量目标提上议程，就是中国在减排力度和决心方面的最新写照。总之，总量控制是一个无法回避、但注定不可能轻而易举实现的目标。因此，需将总量控制尽快提上议事日程，避免因总量目标的强制性大打折扣，而使得统筹协调难度的提高、碳排放控制与经济发展的脱节。

其二，建立健全碳交易统计数据机制。数据对碳交易来说就像其实施开展的“米”。无论是总量目标的设计还是企业配额的分配，都离不开全面、完整、可靠的数据基础。如果没有健全的统计数据作为碳交易的支撑，那么中国碳交易市场便成了无米之炊。从长远来看，建立数据基础并非仅为碳交易服务，而是将碳交易的逐步建立作为一个平台，同其他改善气候和能源结构的项目协调进行，如温室气体排放清单的建立、能源审计数据获得和核查等。与欧盟的碳交易进行横向比照，不难发现，欧盟在良好的数据基础和其他政策工具的协调下，推行了近十年时间的碳交易市场，仍行之有效。因此，接下来在做完善碳交易市场的准备工作时，需统一统计口径和渠道，合理协调企业、设施层面温室气体排放数据的计算方法，打下扎实的企业排放数据基础；建立企业分项计量数据平台，设立节能监察中心，合理分配总量控制指标；建立合理的分配方法，避免一刀切的简单方法。

其三，地方立法工作要先行。尽管中国碳交易试点目标给出了尝试空间，但面对几乎一片空白的法律基础，各地政府肩上的茫然与压力并存。从欧盟的碳排放权交易的经验来看，地方立法工作要先行。碳排放权交易和碳市场建立的首要条件之一，是要有个地方坚强的法律体系作为依据和支柱。监管机构和核查机构要有明确的管理权限的法律授权，才能够及时处理碳交易中产生的新型问题。各试点省市人大常委会需根据碳排放权交易的特点和要求，公布专门的法规和法令，规范、指导和约束包括有关政府部门和交易中心在内的利益攸关方。只有试点地区具备较强的地方立法权限和实践经验，碳交易才能有推广的可能。

（二）温室气体减排协议与减排补贴税的制度设想

碳关税的征收对我国企业的影响巨大，然而企业特别是工业企业是产生二氧化碳排放的活动主体，减缓二氧化碳排放的责任主体也应当是企业。[9]因此应该积极寻求企业自身完善的良方。目前，我国正处于经济转型期的关键发展时期，企业的发展与政府休戚相关，地方政府靠企业征收税收，政府能为企业的发展创造良好的环境。这种鱼水之间的关系，为设计一种新的制度，使地方政府与企业合作积极应对碳关税带来的消极影响提供了可能。

1. 地方政府与企业间签订温室气体减排协议

我国关于减排补贴税的制度设计，可以参照欧州共同体许多成员国近年来的环境保护政策中一项很重要的内容——自愿环境协议，促成我国各级地方政府与当地企业共同签署一项温室气体减排协议。鉴于碳关税本身就是一种环境税，行政机关当然可以利用国内环境市场，将温室气体减排协议作为一种生态补偿机制。与传统的行政命令——控制的行政管制模式相比较而言，环境协议是一种自愿协议，一般说来签定环境协议也比较灵活，比制定一项法律或者行政法规更容易、更迅速，更能迅速地达到减排的效果，因而在实践中环境协议显示出较强的可操作性。[10]只要企业承诺，自愿消减碳排放或者其他形式的环境质量改善，行政机关便会在企业市场占有、融资等方面给企业以相应的优待。在制定温室气体减排协议的实践操作中，企业需协调减排义务与缴纳碳关税之间的关系，而行政机关需保障企业生存的最大利益空间。

2. 行政机关实施温室气体减排补贴税

除了上述的环境协议制度之外，我国在国际贸易中想要努力抵消碳关税对国内企业的巨大冲击，不妨可以借鉴欧共体成员国的环境补贴制度。环境补贴制度是目前欧共体各成员国普遍使用的环境保护手段。在具体的实施过程中，行政机关或者专门委员会（欧共体中授权欧洲共同体委员会）须制定出温室气体减排补贴税的基本原则和条件。专门委员会对于采取了相应温室气体减排措施的能源密集型和碳密集型企业，进行一定税率的补贴，以鼓励企业主动承担温室气体减排的责任并将节能环保的意识贯彻于企业管理之中。[11]关于温室气体减排补贴税，在具体的制度设计过程中，还要注意：其一，温室气体减排补贴税只能是与碳关税有关的企业，如前述包括钢铁，石油，重工等企业；其二，温室气体减排补贴税一般只能发给那些在规定的环境标准下，安装了环境保护设备的企业；其三，发放补贴的数额有限额要求。宜按照企业实际投放减排投资比例发放补贴；其四，申请温室气体减排补贴的企业须向行政机关提供相关减排规划投资的详细资料。

综上所述，在全球碳壁垒逐渐形成的大局下，一方面，中国需突破国际气候谈判双重障碍，降低碳关税实施的可能性；重建国际温室气体减排框架，动摇碳关税的法律基础，构建人均分担责任理论下的温室气体减排国际性框架；另一方面，需完善中国碳交易市场，注重碳交易中排放总量目标的统筹协调，建立健全碳交易统计数据机制，保障地方立法工作的先行。可通过地方政府与企业间签订温室气体减排协议、行政机关实施温室气体减排补贴税的制度设计抵消碳关税对国内企业的巨大冲击。

参考文献：

[1]宗泊.碳关税分析[J].河北法学，2012，（01）.

[2]黄庆波等.碳关税对中国制造业出口结构和社会福利影响的实证研究[J].中国人口·资源与环境，2014，（03）.

[3]马晓微等.欧盟征收碳关税对我国出口贸易影响研究[J].北京理工大学学报（社会科学版），2014，（06）.

[4]陈红彦.碳关税的合法性分析——以边境税收调整的适格性为视角[J].法商研究，2013，（04）.

[5]崔连标等.碳关税背景下中国主动减排策略可行性分析[J].管理科学，2013，（01）.

[6]Reinhard Quick，Border Tax Adjustment to Combat Carbon Leakage：A Myth，Global Trade and Customs Journal，2009，（4）.

[7]郑玲丽.《巴黎协定》生效后碳关税法律制度设计及对策[J].国际商务研究，2017，（06）.

[8]何加俊.我国企业碳关税贸易壁垒对策研究[J].中国集体经济，2018，（04）.

[9]侯玉梅等，碳关税下政府补贴政策及企业减排研发决策的研究[J].生态经济，2016，（03）.

[10]彭诗言.中国出口型企业应对碳关税的策略分析[J].农业与技术，2015，（09）.

[11]周维良.浅析我国航空运输业如何应对欧盟碳关税——以战略性贸易理论为借鉴[J].当代经济，2015，（19）.

（责任编辑：华 民）