杭州奥体项目：用心做真的PPP

刘世坚 孙丕伟

2018年春节后，各地PPP项目退库的消息层出不穷，“真做PPP、做真的PPP”的呼声随之而起。在這里，笔者对国家示范项目——杭州奥体中心主体育馆、游泳馆、综合训练馆PPP项目（下称“杭州奥体项目”）进行一次简单的回顾，希望于此有所启发。

亚运会的主场馆

为举办杭州2022年第19届亚洲运动会，杭州市萧山区政府于2017年发起并完成了杭州奥体项目。项目位于杭州市萧山区钱江世纪城，静态总投资约45.88亿元，建设内容包括主体育馆（18 000个座位）、游泳馆（6 000个座位）及综合训练馆（含五大中心），总建筑面积约58万平方米。该项目既是第19届亚运会的主场馆，也是奥体博览城的核心建筑群及杭州市的新地标。

杭州奥体项目于2017年6月启动咨询机构招标；2017年9月，启动社会资本招标；2017年10月，政府和社会资本顺利签约。虽然工期较紧，但是成果显著，获得各方一致赞誉。首先，招标结果符合亚运会工期的时间要求。其次，前期工作扎实，“两评一案”不走过场，为招标工作的顺利进行奠定了坚实的基础。最后，也因为招标文件专业、严谨，招标程序公平、公正，吸引了国内顶级的体育运营商几乎全部参与投标，亦有多家央企和民企参与角逐，最终为政府节约超过30亿元的财政支出。

项目难点

场馆类项目盈利难

本项目属于大型体育场馆类项目，除为亚运会赛事使用之外，还承担一定的全民健身需求。而国内目前现存的大型体育场馆绝大多数都面临运营亏损、设施老化、管理落后等问题，能够实现盈利的项目可谓凤毛麟角。如何解决大型体育场馆的收益问题，同时又能够让大型体育场馆服务于大众，是本项目需要解决的最大难题。

业主要求节约政府支出

项目业主杭州市萧山钱江世纪城管委会在和咨询机构沟通项目边界条件和方案时，希望项目能够尽量降低政府的财政负担，引入具有丰富经验的运营方，在亚运赛事结束后，通过提升项目自身运营，实现政府尽量少补贴或者不补贴的效果。

工期紧

本项目需要考虑亚运赛事的周期，根据亚组委的要求，倒排工期后项目需要在2017年10月落地开工，因此留给咨询机构的工作周期只有短短的3个月，与PPP项目的常规周期（6个月）相比，直接缩短了一半。工期紧、要求高，咨询机构面临不小的挑战。

做真PPP的关键要素

面对本项目的特殊要求，咨询机构经过与业主充分沟通、讨论，制订了详细的工作计划，最终确保项目顺利落地。总结整个项目的咨询过程，关键因素有以下几点。

充分的市场调研

为了解国内大型体育场馆的现状，吸取教训，总结经验，咨询机构在全国范围内选取了11家大型体育场馆并逐一进行现场调研。在业主的协助下，咨询机构和这11家场馆的运营方通过面对面访谈、实地考察、问卷调查等方式，对其投资、建设及经营情况进行了全面的调查，同时也就运营中的难点、痛点进行了尽可能全面的沟通，并根据调研情况将国内体育场馆的运营划分为三种类别。

（1）传统模式。这是由政府主导体育场馆的设计、投资、建设、赛事服务期的服务管理以及赛后运营期的运营维护工作，即政府投资建设、政府主导运营管理的模式，细化可分为纯粹的传统模式和改良的传统模式。

（2）“公益性+市场化”的运作模式。这是指大型体育场馆由政府主导设计、投资和建设，政府同时负责赛事期的服务和管理，赛事结束后，交由专业的运营管理公司负责赛后运营的一种模式。此种模式的最大特点是，既承担全民健身等公益性职能，又在一定程度上进行市场化开发，并争取做到政府不补贴或者少补贴。

（3）市场化的运作模式。这种模式下，项目全生命周期均贯彻以运营为核心的理念，实行设计、建设和投资一体化，在项目设计阶段就充分考虑运营需求，并提前制定出全面、多样化的运营方案，实现项目运营收益最大化。

咨询机构经过调研发现，传统模式的优点主要在于可以集中资源办大事，有利于全民健身运动的推广，但其劣势也十分明显：行政管理机制僵化，管得过多、过死，给市场化开发带来很大的障碍。以市场化模式运作体育场馆，最大的优势在于可将运营为核心的理念一以贯之，对设计、建设和运营进行一体化的整合，为其后续市场化运作奠定基础，而其劣势就是社会公益效应不足。考虑到本项目的特殊性及业主需求，咨询机构最终推荐本项目采用“公益性+市场化”的运作模式。

“公益性+市场化”的运作模式兼顾传统模式和市场化模式的优点，既可以满足大型赛事对于体育场馆的要求，同时又可以有效减轻政府财政负担，并通过PPP模式下合理的交易结构设计，增加项目对社会资本的吸引力，充分激发社会资本的主观能动性，挖掘场馆后续运营潜力。

精准的回报机制

PPP项目财务模型及回报机制的搭建是做好PPP项目的核心要素之一。把账算好、把账算清，才能使方案真正具有吸引力，招来最有实力的投资人。杭州奥体项目在设计方案阶段吸取了国内大型体育场馆建设的经验，对PPP项目主流的财务测算方式进行了梳理，结合项目实际情况，确定项目采用可行性缺口补助的方式进行。

在此前提下，咨询机构对于政府如何补、怎么补的问题做了大量工作，并和业主进行了充分的沟通。总体而言，国内体育馆类PPP项目的补贴方式可分为两类，即政府补建设不补运营、传统的“可用性+运营绩效付费”方式。通过分析，咨询机构提出了尝试以运营为导向的“可用性+运营绩效付费”方式，最终获得了业主的认可。

在该方式下，政府同样支付项目公司可用性服务费和运营维护费，可用性付费采用静态回收方式计算，运营维护费根据体育场馆类项目的经营收益特点，分为固定费和变动费两部分，其中，固定费由政府逐年支付，用于覆盖项目公司根据政府要求进行的公益性活动支出；变动费仅在项目运营期的一定阶段内支付。同时，可用性服务费和运营维护费均要与项目的运营绩效挂钩。

采用此方式有利于促成建设和运营部分的有机结合，使得社会资本对于前期投资的回报更多要依赖运营服务水平来实现，社会资本为了获得预期回报，必须充分发挥其主观能动性，建设商和运营商能够为了一致的商业目标形成合力。同时，此方式通过固定费部分确保本项目引导大众体育健身、体育培训、公益活动、体育产业发展等公共利益目标的实现。

合理的风险分担机制

PPP项目的核心理念之一就是风险共担。本项目在风险分担机制的设置过程中，没有满足于大而化之的笼统划分，也没有简单粗暴地利用政府的强势地位将所有风险强加于社会资本和项目公司。咨询机构根据前期调研的成果，结合本项目及类似项目的特点，对各项风险进行详细分析与分解，并通过不同层级合同的不同条款分别落实到项目各方，真正实现了科学、合理、符合各方共同利益的风险分担。

快速高效的审批通道

为了确保亚运赛事如期举办，本项目通过倒排工期的方式，将PPP项目实施程序的各个环节的周期都尽量做了缩减。特别是在政府批准环节，预留的时间也非常有限。项目业主借鉴杭州G20峰会的经验，在涉及政府审批的环节，采用了联席办公、快速审批通道等机制，确保了在合法合规的前提下，促成项目以最快的速度落地。同时，对于项目方案设计过程中出现的需要政府决策的事项，业主均以最快的速度做出反馈，并给予充分的支持，协调各个政府部门积极配合，使得项目如期落地。

物有所值的咨詢机构

本项目的咨询机构是由清华大学、北京市君合律师事务所、北京青岩咨询有限责任公司三方组成的联合体，清华大学PPP中心原主任助理王少华、北京市君合律师事务所原合伙人刘世坚为项目总负责人。咨询机构成员共20余人，其中国家发展改革委和财政部的入库专家近10人。

联合体三家单位充分发挥各自的资源优势，在工作过程中充分尊重政府部门及行业专家意见，并开展了广泛细致的调研工作，确保咨询工作成果扎实、可行。在最终方案确定之前，咨询机构多次聘请业内知名专家、学者对项目的核心边界条件进行论证、优化，将核心财务数据进行反复计算和讨论，对合同文本的起草和修改精益求精，最终将项目打造成为行业标杆，不仅受到了业主及投标人的充分肯定，也获得了良好的社会效益。尽管咨询费用高于国内同类项目，但为业主节省了几十亿元的财政支出，真正做到了物有所值。

结语

在各方共同努力之下，杭州奥体项目最终实现了高效和优质的统一，并且顺利入选财政部第四批PPP示范项目。成功来之不易，但是成功的原因并不复杂，笔者将之归纳为“PPP”，即专业（Professional）、务实（Practical）和追求完美（Perfect）。

专业，是指本项目的业主专业素养颇高，有所为而有所不为，并对咨询机构充分信赖、严格要求。咨询机构则全力以赴，充分发挥了自身的专业优势。经过双方的共同努力，在基于实证分析的基础上对边界条件进行专业的论证和优化，项目确实实现了“物超所值”的结果。

务实，体现在本项目运作的各个环节。从脚踏实地的项目调研，边界条件的不断优化与调整，直到澄清谈判阶段的共识达成，务实严谨的精神让项目最终得以落地。

追求完美，更多体现在本项目的业主与咨询机构之间的互动。双方反复磨合的过程，就是“两评一案”和PPP合同文本反复讨论、修改与完善的过程，也是项目追求完美的过程。当然，项目本身不可能完美无缺，但只要我们足够专业，精益求精，一心一意去做真的PPP，就有望激发政府、社会资本及社会公众的良性互动，降低政府的财政与公共治理的压力及风险，并让每一个PPP项目都焕发出长久、旺盛的生命力！