以色列通信监听法律规制

罗琨

以色列自1948年宣布独立以来，其国内外安全形势一直较为严峻。几十年来，以色列不仅发生了几次较大规模的战争，还长期面临着暴力恐怖袭击的现实危害。以色列一方面强调保护人权，另一方面尤为重视保卫国家安全、打击恐怖主义，因此在某些领域形成了独特的法律规制，其中尤以通信监听最为典型。以色列的通信监听法律既注重对个人隐私的保护，又注重对国家安全、执法机构监听权力的保障。

一、以色列有关隐私保护的法律

以色列有关隐私保护的法律主要有《基本法》（Basic Law）和《隐私保护法》（Privacy Protection Act）。

（一）《基本法》

以色列《基本法》相当于宪法，其第7条有关“人类尊严和自由”的表述如下：

（a）人人皆有隐私权；

（b）未经本人同意，禁止擅闯民宅；

（c）禁止搜查私人住宅、身体，禁止检查他人的身体和所有物；

（d）禁止侵犯他人言论、著述、档案中的个人隐私。

在几起重要的判决中，以色列最高法院一再重申，隐私权是一项基本的宪法权利。然而，像其他基本权利一样，隐私权也不是绝对的，它还需遵守《基本法》第8款的“限制条款”。“限制条款”称，除了依照符合以色列利益或基于正当目的而制定的法律，且不超过必要限度的情形之外，禁止侵犯隐私权。

（二）《隐私保护法》

以色列《隐私保护法》适用于个人和公共部门，涉及民事、行政和刑事权利和义务。该法第1条禁止未经当事人许可侵犯个人隐私，第2条对个人通信隐私保护进行了规定，第19条规定了包括以色列警察、军事情报局（阿曼）、安全总局（辛贝特）、情报与特殊使命局（摩萨德）在内的执法机构和安全机构的责任豁免情形，该条称：

（a）依照法律授权的行为免责；

（b）基于安全目的的行为免责。

与安全机构和执法机构合作的非政府组织，如电信运营商，在主观无过错的情形下，可依据《隐私保护法》第18（2）（b）条和第19（a）条的规定，“基于法律、道德、社会或职业义务”提供用户个人资料，并免于刑事和民事处罚。

二、以色列有关通信监听的法律

以色列有关通信监听的法律主要有《电信法》（Telecommunications Act）、《监听法》（Wiretap Act）、《通信数据法》（Communications Data Act）和《安全总局法》（General Security Service Act）。

（一）《电信法》

与美国1994年《通信协助执法法》（CALEA）相似，以色列1982年《电信法》允许政府对电信运营商“发号施令”，要求他们修改、设计其设备和服务以保障政府可以实施秘密监听。《电信法》第13条规定，以色列总理与以色列通信部长协商后，基于国防部长、安全总局、摩萨德的要求，会向电信运营商发布指令，内容涉及设备的安装、服务的提供、设备的兼容和设备的使用等。《电信法》第13条还定义了“安全机构”的范围：包括以色列国防部、安全总局、摩萨德、以色列警察和监狱。另外，《电信法》所指的运营商包括固定电话运营商、蜂窝网络运营商、互联网服务提供商以及广播运营商（有线电缆和卫星）。

《电信法》第13（d）条规定，以色列总理依据《电信法》第13条做出的指令是秘密的。第13（e）条规定，对因履行法律义务而侵犯个人隐私的运营商及具体执行的雇员可免于刑事和民事处罚。有关以色列政府向运营商支付费用的事项一直以来都充满争议，《电信法》第13（c）条规定，依据本条之规定支付的费用按照相关安全机构和运营商之间达成的合理补偿协议支付；若未达成或无协议的，由总检察长指定专人决定。

（二）《监听法》

1.概述

1979年的《监听法》对执法机构和安全机构的监听（或合法监听）进行了规定，并禁止非法监听。在该法中，“谈话”不仅包括语音通信，还包括计算机之间的通信；“监听”被定义为“未经任何一方谈话人同意，使用设备窃听谈话的行为”。在许多法院决定和指令中，以色列法院和总检察长对“拦截”实时和非实时通信究竟算“监听”还是算“搜查”进行了斟酌。一般而言，获取犯罪嫌疑人的语音邮件、文本信息或电子邮件算“搜查”，而对正在传输中的信息进行“拦截”算“监听”。然而，总检察长仍然认为，对任何非实时信息（即使是互联网服务提供商服务器中的信息）进行“拦截”都算“搜查”。

2.执法机构的监听

作为主要的执法机构，以色列警察要想进行监听，只有在获得地区法院院长或副院长签发的许可令之后实施才是合法的。以色列警察实施监听的次数如表1所示。不难算出，其监听比例相较于人口50倍于己的美国（2005年监听次数为1773次）是非常高的。

表1

3.安全机构的监听

相较于执法机构，安全总局、摩萨德、阿曼等安全机构只要得到总理或国防部长的授权，就可以在没有司法监督的情况下进行监听。《监听法》第4条规定，安全机构负责人以书面形式提出監听申请后，总理或国防部长应充分权衡侵犯隐私和保卫国家安全的轻重，如果认为后者更重要，则可以书面形式批准实施监听措施。《监听法》第4（b）～（c）条规定，书面批准中应包括以下信息：被监听者的身份及其通信设备、谈话发生地点、监听期限（不超过3个月，但可延长）等。在紧急情况下，安全机构负责人可以授权实施不长于48小时的监听，但需要立即告知总理或国防部长，而总理或国防部长可以停止这样的监听。涉及国家安全的监听许可尽管不受司法监督，但需每季度向总检察长进行汇报，而此类监听的数量应每年向议会汇报。

4.《监听法》规定的其他事项

《监听法》还对下列事项作了规定：监听设备的生产、进口和合法取得，通过合法监听获取的证据材料的保存和销毁，非法监听或不适当授权监听所获证据的采纳等。通常情况下，非法监听或不适当授权监听所获证据应予排除，但在涉及重罪的诉讼中，若法庭认为查清事实比保护隐私更重要，则证据可以采纳。此外，若批准实施监听措施的程序有不适当之处，但在执行监听时主观善意，则证据也可以采纳。《监听法》1995年修正案中还规定，使用监听措施所获取的证据材料可用于指控在监听过程中发现的除监听目的之外的其他违法行为。

（三）《通信数据法》

1.概述

2007年，以色列议会通过了《通信数据法》，规范了执法机构获取通信数据的程序。在此之前，获取不含内容的通信数据是由20世纪30年代制定的晦涩难懂的《刑事诉讼法》所规范的，而当时以色列还是英国的殖民地。此外，2002年通过的《安全总局法》也有一条专门对不含内容的通信数据的搜集程序作了规定。《通信数据法》引发了以色列公众的强烈争议，被普遍认为挑战了具有宪法地位的以色列《基本法》的效力。与之形成鲜明对比的是《安全总局法》，它授予了安全机构不受司法监督的宽泛权力，理应会遇到更大阻力，却顺利地通过了议会投票。造成这种结果的原因有三：首先，个人手机在2002年才刚刚普及，其上网功能几乎可以忽略不计，以色列民众尚未意识到通信数据对个人隐私的潜在影响；其次，《安全总局法》出台时恰好碰上以色列国内第二次因提法达（即巴勒斯坦人武装起义），以色列民众需要一部强有力的法律来保障国家安全；最后，安全总局、摩萨德等国家安全机构在以色列一直享有法律特权，相较于以色列警察而言极少遭到公众的起诉和批评。

2.执法机构的通信数据获取

《通信数据法》将“通信数据”定义为“不含通信内容的位置数据、用户数据、流量数据”。《通信数据法》规定在三种情况下执法机构可以获取通信数据：

第一种情况。该法第3条规定，为保护人身安全，揭露、调查、阻止犯罪，逮捕和起诉嫌疑人或依法没收财产，警察及指定的执法机构可向法院申请获取通信数据。电信运营商必须立即提供协助，但不得探听事由。

第二种情况。该法第4条规定，为了防止重罪的发生，逮捕重罪嫌疑人，挽救人的生命，且在时间紧急的情况下，无需法院授权，高级警官可以签发获取通信数据的紧急许可令，但许可时间不得超过24小时。《通信数据法》要求警方定期向总检察长和议会报告使用紧急许可令的次数。与第一种情况一样，电信运营商必须立即提供协助，但不得探听事由。

第三种情况。授权警方要求电信运营商（固定电话运营商、蜂窝网络运营商，但不包括互联网服务提供商）提供信息，包括所有手机用户的识别信息（如ID号、住址、电话号码和手机唯一识别码）、运营商蜂窝天线分布图（如每部天线的识别细节和覆盖范围）等。

此外，《通信数据法》第3条规定，如果涉及到享有证据特权的专业人士，如律师、医生、记者，则法院只有在这些人“牵涉到犯罪时”才能签发针对他们的通信数据获取许可。第5条规定了电信运营商的保密义务，即除非法院命令这样做，电信运营商及其雇员不得向用户及其他任何人披露通信数据提供给警方及其他执法机构。第10条规定，运营商因依照本法第3、4、6、9条将通信数据提供给警方和其他执法机构所产生的费用将得到补偿，具体数额由通信部长决定，但仅针对合理的支出。第15条对《监听法》进行了修订，授权签发监听命令的法院或负责人亦可签发获取通信数据的许可令。

3.有关《通信数据法》的争议

自2008年4月起，以色列人权委员会（ACRI）等组织曾先后向以色列最高法院上诉，认为《通信数据法》部分违宪，且严重侵犯隐私权。该委员会具体指出了三方面的问题：第一，在轻罪调查中获取通信数据的情况广泛存在，应将获取通信数据的行为限定在重罪调查中；第二，对根据《通信数据法》第3条进行授权的审查太宽松，有些授权只是为了搜集情报而非调查案件；第三，警方根据第4条签发的紧急许可令不能针对享有证据特权的专业人士。

以色列最高法院于2012年5月否决了以色列人权委员会的诉求，尽管也承认《通信数据法》具有侵犯隐私的本质，但在花97页篇幅分析了《基本法》的“限制条款”后，最终得出结论：《通信数据法》的制定目的正当，而且没有超过必要限度。最高法院还认为，限制执法机构的这种调查权力将会显著降低他们与日益高科技化的犯罪分子作斗争的能力。与此同时，最高法院也对三方面的问题做出了解释：允许对轻罪进行调查，但只限定于调查特定犯罪嫌疑人或犯罪事实，且不能用于单纯搜集情报；紧急许可令只有在紧急情况下调查重罪才能签发。然而，在紧急许可令是否能针对享有证据特权的专业人士这个问题上，法官们产生了分歧。大多数法官认为，紧急许可令不能针对记者，除非记者自身是嫌疑人或被侵害人，而对于除记者外的其他人士，通信内容可受到保护，通信数据则不在保护之列。少数法官认为，获取通信数据会侵害律师和医生的秘密，执法机构不能签发针对享有证据特权的专业人士的紧急许可令。

（四）《安全总局法》

在20世纪90年代之前，安全总局主要是依据行政决定而非法律来获取通信数据，因此以色列政府决定制定一部法律来确定安全总局的地位并规范其权力。经过安全总局法律部门和以色列司法部多年的筹备，《安全总局法》最终于2002年得以通过，明确规制了安全总局对通信数据的获取。

《安全总局法》第11條规定，安全总局可以获取的通信数据来源于《电信法》所指的运营商，包括固定电话运营商、蜂窝网络运营商、互联网服务提供商以及广播运营商（有线电缆和卫星）。第11（b）条赋予总理几乎不受约束的权力来规定运营商需要向安全总局提供的通信数据种类。第11（c）条赋予安全总局局长允许安全总局访问这些通信数据的宽泛的权力。为了限制这种宽泛的权力，《安全总局法》对透明度做出了要求，第11（c）条规定，安全总局局长需要在每一份许可令中就所搜集数据的详细内容、使用目的、数据库地址进行阐释。此外，每道许可令的有效期为6个月，但可以不限次数延长期限。第11（d）条规定，安全总局局长必须每季度定期向总理和总检察长，每年向议会就根据第11条签发的许可令及所获取的数据进行汇报。第11（e）条授权总理要求运营商将通信数据保存一段时间。此外，第11条还对免除电信运营商和雇员因履行提供数据的义务而产生的民事和刑事责任进行了规定。有必要指出的是，只有安全总局能基于维护国家安全的目的依据《安全总局法》获取通信数据，其他安全机构，如摩萨德、阿曼、8200部队（以色列类似于美国国家安全局的信号情报机构）则无此权力。