基于新公共管理理论的高等教育管理改革研究

周洪波

摘 要：我国高等教育经过了多年的扩招，为社会培养出了很多优秀人才。但随着经济全球化以及社会多元化的快速发展，对高等教育的需求也越来越多元化，当前高等教育管理体制相对落后，其改革速度也变得缓慢，难以满足新时代社会的发展需要。研究我国高等教育当前面临的主要问题，吸收并借鉴新公共管理理论，通过新公共管理理论在教育体制改革应用的可行性分析，将其运用于高等教育的改革中，推动高等教育的多元化发展，加快高等教育的改革进程，具有重要意义。

关键词：新公共管理；高等教育；改革；研究

中图分类号：G647 文献标志码：A 文章编号：2096-000X（2018）06-0132-03

Abstract： After years of enrollment expanding， China's higher education has cultivated numerous excellent talents for the society. Nevertheless， with the rapid development of economic globalization and social diversification， social demand for higher education has become increasingly diversified. At present， the relatively backward higher education management system and slower speed of reform can barely meet the needs of social development in the new era. This thesis discusses the current problems of higher education in China， analyzing the feasibility of the education reform through learning the new public management theory. Then， the theory is employed to the reform of higher education， which is of great significance to promote diversified development and accelerate the teaching reform of higher education.

Keywords： new public administration； higher education； reform； research

新公共管理理论起源于西方国家。其产生的背景是当时西方国家的政府公共服务产生一系列问题。在新公共管理的理论下，将政府职能市场化，将服务质量和效率（顾客导向或者结果导向、公民导向）作为追求目标，进而帮助政府取得了显著效果。随着新公共管理的不断发展，新公共管理理论在传统的公共行政学的基础上，从仅仅局限于政府部门的改革，延伸到包含行政组织在内的公共组织，例如高等教育管理等其他公共组织领域。

一、新公共管理理论的内容及与高等教育的关系

新公共管理涉及内容广泛，他是一个管理理论的高度概括。通常来讲，新公共管理是指传统政府部门的公共管理，转向私有部门进行管理，政府只提供管理的理念以及管理的模式，但是管理要采用市场的管理方式，这样的管理当时是以客户为中心的，从而有助于提高管理的效率和质量。在新公共管理主义发展的初期阶段，着重于经济和效率、成本抑制和分散化管理。后期则引入市场概念，着重于质量的持续改善，以及注意到使用者的期望，这就是现称的“新公共管理主义”，新公共管理是一种新的管理模式，是在传统的公共行政学和公共政策分析的基础上发展演变而来，与以往的行政理论差别很大，从发展趋势来看，新公共管理在提高公共管理的有效性和促进社会可持续发展方面发挥重要作用。

随着市场化的快速发展，人们对教育的需求尤其是高等教育的需求，提出越来越高的要求。在高等教育改革中引入新公共管理理论，我们首先需要研究高等教育在新公共管理理论中所处的地位，以及高等教育在新公共管理理论中的属性。在新公共管理理论中，可以将产品分为两种。一种属于核心公共产品，比如国防、军队、社会保障等。这种公共产品只能由政府机关提供统筹把控。另一种产品我们称之为准公共产品，或者称为混合公共产品。这种产品是处在公共产品和私人产品之间，可以同时具有共同性和私有性的产品。这种准公共产品可以由非政府机构甚至是个人所提供，比如公共服务行业。依据公共管理理论的这个概念，可以认为教育属于混合公共产品。不过，一些学者认为，不同阶段的教育在进行划分时也是有所不同的。比如基础义务教育更加偏向于核心公共产品。而高等教育则具备了混合公共产品的特性。因此可以认为高等教育的提供管理，可以是多方面的，比如政府部门或者非政府组织甚至是个人。当前，随着全球经济化的快速发展，现有市场经济结构主体已经发展改变，原有的工业生产为主体的经济模式逐渐被知识科技为主体的经济模式所取代。在这样的背景下，各国政府对于高等教育的改革也是越来越重视，随着新公共管理理论的不断完善和发展，以及高等教育的需求不断增加，政府对于高等教育市场已经无需进行垄断。通过将新公共管理理论引入到高等教育的改革中，让高等教育适应市场机制，给予高等教育更多的自主权利，同时，国家在管理领域扮演监管的角色，只有这样才能保证高等教育的效率以及效能的不断提升。

二、基于新公共管理理论的我国教育体制改革可行性分析

西方发达国家应用新公共管理理论，对高等教育进行相应的改革探索，实践证明，取得了非常显著的效果，这为我国的教育改革提供了宝贵的经验。当下利用新公共管理理论对我国的高等教育进行改革，在吸取已有经验的基础上，还需要结合我国的基本国情与西方国家的实际情况进行分析。目前，全球信息化快速发展，知识经济越来越重要，随着我国改革开放的进一步深入，高等教育也面临新的改革需求，一方面，越来越多的人注重学校的教学质量和学校的管理水平。另一方面，随着社会竞争越来越激烈，作为培养优秀人才的主要场所，高等学校为了适应全球经济化所带来的机遇和挑战，就必须改变陈旧的管理模式，引进先进科学的管理模式。在20世纪，西方发达国家就开始兴起教育分权运动。从而使西方发达国家将教育管理实现了市场化。我国政府在教育方面的重视程度不断提升，新的形势下更要将教育管理体制与社会发展相适应。当然。我国的基本国情与国外的情况是不同的，在教育管理改革时，不能生搬硬套，要依据国外的教育目标为基准，结合我国的基本国情对我国的教育管理进行改革。教育行政作为一种公共行政，它也必然存在公共行政的问题，其中最主要的是成本高，而产出率却相对较低。这是各个国家的公共行政所面临的共同问题。所以，如何提高教育行政产出比，已经是各个国家遇到的共同难题，也是在发展过程中必须要解决的问题。我国高等教育体制改革经过多年的实践探索，当前采用新公共管理已经具备了相应的客观条件。但是我国与西方国家在文化、政治、体制、国情等多方面是有所不同的，所以在应用新公共管理理论时，不能照搬西方的應用模式，而要依据我国自身的情况找出现有教育的问题，然后再根据新公共管理理论对现有的教育管理模式进行契合中国实际的改革。

三、经济全球化社会多元化下我国高等教育面临的主要问题

（一）高等教育办学体制的改革滞后

在新公共管理理论下，我们对于高等教育的认知，已经从原来核心公共产品开始向混合公共产品转变。这种认知方面的变化，随着我国的经济快速发展，也需要不断推进高等教育与之相适应地改革。高等教育在进行改革时，必须符合两个方面的基本要求。第一，符合我国长远发展对人才需求的需要；第二，符合国家快速发展以及市场对人才的需求的需要。但从我国高等教育的现有体制来看，还不能完全符合以上两点。在对国有办学的学校改革过程中，虽然对学校的隶属关系已经做了相关的调整，但是要想改变传统由政府指导的办学体制还是相对缓慢的。导致现在的高等教育存在效益低下，教师配置不合理等现象存在。虽然部分学校在办学体制上，实施了部分主体多元化的改变，但是体制模式还不够完善。另外，在国家的统一宏观调控下，虽然在部分地区已经建立了以地方政府为主的新的高等教育机制。但是地方政府在面对新的改革机制下缺乏一定的经验，另外也缺乏相应的管理人才。在高等教育的内部管理上，高等学校依然以一种附属机构的形式存在。导致高等院校在自主办学上缺乏一定的权力，在内部管理方面也缺少自我约束的相关机制，从而导致高等学院不能灵活的与社会发展对接。

（二）高等教育办学主体多元化发展不畅

在新的发展形势下，基于新公共管理理论的高等教育改革，将高等教育当成一种混合公共产品。由此可以认为高等教育不能仅仅依靠相关政府提供，也可以通过市场的供给来创办高等教育。依据这样理论，我国政府才大力促进民办或者合办的高等教育，由此促进我国高等教育主体办学的多元化。但是，在实际的运行当中，这种没有完全自主的民办机制依然存在比较多的问题。首先，部分教育管理者以及部分社会人员传统观念难以改变，认为民办教育的开展，不足以促进我国教育的发展。尤其是发展民办教育，对于我国教育改革的重要性认知不一致。所以，国家在推进民办教育的发展时，往往发展速度较慢，质量不高。导致现在的民办学校不能适应国家发展的对教育改革的需要。另外，在学校面向社会方面，社会各界参与高等教育的机制不够健全，高等教育所需要的社会配套也不够完善，国家如何调动社会公民投资高等教育的积极性措施并未真正形成。

（三）政府或教育主管部分角色不够明确

随着我国社会的快速发展，现在越来越多的人接受了新公共管理理论。另一方面随着我国的市场经济迅速发展，国家层面也越来越重视市场机制在社会发展中的重要性。高等教育作为稀缺的市场资源，国家也明确了高等教育在资源配置时，要能够充分与市场机制相结合，但在实际的操作中，仍然存在一定的问题。教育部门在市场机制中，对于自己的角色不能有正确的认知，自我角色定位时出现两极分化现象。一种是部分教育主管部门对于应用市场机制而引进的相关投资管理过于死板，导致高等教育失去了灵活性，进而丧失了市场机制下高等教育资源配置的高效性。另外一种是教育主管部门对于民办高校管理过于松懈，缺乏对民办高等教育的监督以及激励机制。导致部分高等教育资源面对的市场竞争过大，阻碍了民办教育的持续发展。当然，现有体制下，政府需要对高等教育有着相应的监管制度，如果让高等教育实现完全的市场机制，则会导致另外一些弊端出现，比如出现教育不公平，恶性竞争和教育质量低下等现象。

四、基于新公共管理主义理论的高等教育管理发展的建议

（一）运用新公共管理理论思想，加快高等教育的改革

首先要加强对新公共管理理论的宣导，增加有关政府部门和高等教育机构对新公共管理理论的认知。对政府部门来说，可以更多的引入市场机制，为高等院校创造更好市场资源，以便促进高等教育更好的发展。高等教育只有不断地发掘市场资源并充分利用，才能使高等教育本身的特点和优势展现出来。另外，高等院校只有融入市场中，才能让高等学院找准自身的地位，并在发展中发现本身的不足，从而促进高等教育的持续改进和良性发展。在新的发展背景下，高等教育只有逐步完善自身的特点，提高办学效益，才能保证高等教育向“一流大学”看齐。当然，高等教育不是一个独立的市场产物，无法完全脱离与政府之间的关系，发展中仍然需要政府在人力、物力、財力等方面的支持。高等教育在市场上必须是在一定的允许范围之内进行的。对于高等教育来说，必须做好市场与计划之间的平衡选择。通过市场与计划之间的互补，来促进高等教育的改革与发展。

（二）结合新公共管理理论逻辑，推动高等教育的多元化进程

虽然高等教育经过了近20年的扩招，但是在经济社会发展中，高等教育相对需求依然比较稀缺。在新公共管理的理论下，高等教育应该扩大供给，应该改变原有体制，提倡服务体制多元化，以便满足社会的发展需要。不过从我国现阶段的基本情况来看，对于高等教育来说，政府依然应该作为供给主体，并为高等教育创造更加宽松的环境，让其他部门可以适当参与高等教育的供给，通过其他部门辅助高等教育的供给，建立一主多元的共同参与体制。在具体的机制改革中，可以采用以下三个方面。第一，适当多开办冠名的二级学院，扩大高等办学合同承包范围。这种高等教育的供给合同主要由政府与其他机构进行签订。在合同中，政府作为主体，对学院开办起主导作用。而其他机构则作为生产者。通过冠名二级学院的开办，可以扩大高等学院的供给，进而增加社会民众的选择。第二，鼓励企业或个人开办民办高校。民办高校主要依靠市场经营者依照市场机制进行自主创办的高校，甚至是可以依靠外资来创办高校，从而提高我国高等教育的供给。第三，发展股份制。股份制的发展，可以从多方面进行资金融合，进而解决我国高等教育资金投入不足的情况。

（三）按照新公共管理理论要求，明确政府相关主管部门的作用和地位

新公共管理理论的主要要求是，应用市场机制与公共管理机制的有机结合，为公众提供非核心的公共产品。对于高等教育来说，就是在应用市场机制的同时，还要关注到市场机制本身的弊端。政府部门要对其进行监管，从而消除市场机制本身问题带来的影响。在这样的机制下，政府已经由原先的完全管理者，转变为市场的监管者。如果在高等教育采用的市场机制出现问题时，就需要政府来行使自己的监管职责，并提供相应的服务。以便消除市场机制在高等教育运行中的问题。此外，高等教育完全采用市场机制也会产生教育不公平的现象。因此，为了保证教育的公平性，政府部门要加强教育管理改革的推进。比如，学校出现权力失衡、教育乱收费、弱势群体收到教育歧视等问题。政府部门就需要采用法律法规的形式，为教育提供一个公平的环境。保证人们对于高等教育需求得到满足。只有这样，才能保证高等教育在采用市场化管理时，提供的教育环境是一个公平竞争的环境，也才能保证高等教育市场化管理的有效性，进而缩短城乡之间高等教育的差距，不同地区之间的教育不平等现象。

五、结束语

在经济全球化社会多元化的快速发展中，我国高等教育向世界一流大学转型背景下，原有的高等教育管理制度，已经不能满足新时代社会的发展需要。因此必须对我国的高等教育管理进行相关的体制改革。基于新公共管理理论，分析我国高等教育面临的主要问题，吸收并借鉴新公共管理理论，将其运用于高等教育的改革中，对于我国高等教育发展具有非常重要的意义。但是在对高等教育改革中，不能完全复制西方的模式，要结合我国现有的基本国情，有选择性地引进其适应我国教育改革的先进理念以及做法，建构具有中国特色的公共管理理论体系，才能更好地推进我国教育管理改革有序走向新征途。

高等教育应面向国家更要面向社会，使学校的管理体制、教育理论、教育过程、教育方法等各类信息和资源都向社会公众开放共享，并让高等教育成为社会共享性的制度服务平台，由局限于内部向关注战略导向和结果导向转变，发挥高校智库和社会服务功能，才能让社会更多地了解高等教育，从而让高等教育的发展融入社会，使高校教育职能满足社会和经济发展需求，不仅能提高高等院校的服务能力，同时也增加高等教育应有的社会责任感和使命感。尤其作为地方高校，在转型发展过程中，更需要从高等教育管理改革层面，加强顶层设计，以需求导向（结果导向）教育理念，以培养高素质应用型人才为核心，通过教育管理体制改革，引领教育教学改革，为提高应用型人才培养质量，有针对性地提出转型发展中的应用思路和方法、措施，促进学校转型发展提供理论依据和实践指导。

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