泰国新政党法解析

常翔 张锡镇

摘要：相对1997年以来的政党法而言，2017年泰国正式颁布的新政党法做了较大的修正，一方面，通过提高建党门槛、健全政党组织机构、强化党员的政党意识等措施，推动泰国建立能够代表各地区利益的全国性大型政党，完善和健全政党制度;另一方面，新政党法又作为军人集团抑制政党势力的政治斗争工具，通过强化对违规政党的惩罚力度、加强司法和独立机构的权力等降低了政党的政治地位和影响力，挤压政党的活动空间，抑制“一党独大”局面的形成，从而保障传统权力集团与政党势力的政治权力平衡。

关键词：泰国;宪法;政党法;政党;政党制度

[中图分类号] D733.6            [文献标识码]  A                [文章编号] 1003-2479（2018）06-0047-07

一、泰国宪法对政党法与政党的影响

2014年5月22日，泰国陆军总司令巴育·占奥差发动政变，宣布废除2007年宪法，并成立国家最高权力机构“国家维持和平秩序委员会”（以下简称“维和会”）接管政权。维和会发布《泰王国2014年临时宪法》，并依据该宪法成立宪法起草委员会，负责新宪法及其附属法律的起草。2017年4月6日，新宪法通过政府公告正式颁布①。新宪法第45条明确规定：“泰国公民拥有依据君主立宪制体制和法律规定组建政党的权利。”同时，宪法对于政党的地位、 作用和规模等做了原则性的规定。宪法起草委员会根据新宪法的这些规定起草和颁布新政党法。2017年9月20日，泰国国王玛哈哇集拉隆功正式签署《泰王国2017年宪法附属法律政党法》（以下简称为“新政党法”），新政党法在2017年10月7日正式公布。

在泰国2017年宪法中，关于政党的规定，是针对1997年宪法的弊端制定的，因此，笔者认为，有必要先对泰国1997年宪法的形成过程和核心宗旨进行回顾。

20世纪90年代，泰国政治形势极不稳定，内阁政府像走马灯一样不断更替①，行政效率低下甚至无所作为，许多关乎国家发展的大政方针和重大举措长期议而不决，国会成为政党为了一党私利相互斗争、倾轧的角逐场，贻误国家发展良机。泰国中小政党林立，每次选举没有一个政党获得国会下议院过半数席位，因此常常组成松散的联合政府，而政府中的各个政党也是“各吹各的号，各唱各的调”，不能步调一致、齐心协力。政府从来没有长远、总体的发展规划，只注重眼前利益和短期行为，从而导致1997年金融危机。例如，泰国新机场建设项目曾由多届国会进行辩论，前后耗时十多年，但在他信政府之前，该项目从未上马。

鉴于20世纪90年代泰国中小政党林立的弊端，被誉为“民主宪法”的1997年宪法极大地促进了泰国国内大党的形成。1997年宪法的制定者们在宪法中采取了一些措施，鼓励扩大政党的规模，减少政党的数量。这些措施包括：规定众议院的500个议席中有400个席位由各政党在400个选区竞争，而剩余的100个席位则实行政党名单制，即由参选的政党按得票比例分配，但条件是参选政党必须获得5%的选票。这一规定的目的是将影响力不大的小党淘汰出局。另一个措施是实行一选区一票的小选区制度，这一规定对大党极为有利。还有一个规定是获得多数选票的候选人的得票率必须超过20%才能当选。从上述规定来看，所有的这些规定都在鼓励大党、抑制小党。在2001年泰国大选中，泰爱泰党独立获得了众议院49.6%席位的压倒性优势就是得益于这一宪法上的改革。

泰国1997年宪法实现了其初衷，于是，泰国国内出现了一些大型政党，如泰爱泰党以及后来的为泰党。这两个政党是泰国历史上唯一获得国会下议院绝对多数席位的两个政党（泰爱泰党后来又收买了其他小党，从而成为拥有下议院超过半数席位的大党），其形成也使泰国政治史上出现了前所未有的“一黨独大”的局面，这种局面的出现也符合1997年宪法制定者们的初衷。这的确避免了以往多党联合政府存在权力斗争、政府不稳定以及政府缺乏国家长远发展战略和连续性政策等弊端，有利于形成稳定而强大的政府，对国家和社会发展其实是有积极的促进作用的。他信第一届政府期间所取得的成就，例如泰国经济的迅速恢复、新机场的修建以及泰国国际地位的提高等都是得益于此。

然而，泰国1997年宪法的实施过程中也出现了一些弊端，其中最主要的弊端就是政府利用在国会中“一党独大”的垄断地位推行维护一党私利的政策和政府腐败行为的猖獗。例如，泰国总理他信就利用各种民粹政策收买人心、培植自己的势力，通过对立法机构的控制通过了对自己有利的法律，从而使自己在公司股份交易中牟利。在英拉政府期间，泰国政府也利用为泰党在国会中的优势地位通过《大米典押法案》，从而导致在该法案实施过程中的腐败以及造成政府财政亏空的重大损失。

鉴于泰爱泰党和为泰党“一党独大”所造成的负面影响，泰国国内的反他信势力和政变后的军政府决心改变这种“一党独大”的局面，因而，在制定2017年新宪法时，重要的指导思想之一就是削弱政党的地位和影响力，避免形成超大型政党，最好继续维持多党联合政府的现状。笔者认为这并未对历史教训有恰当的、很好的总结。泰国1997年宪法关于鼓励大党形成的指导思想并没有错，因为大党主导的稳定政府的确有利于国家的持续稳定发展。需要注意的问题不在于要不要“一党独大”，而在于应该如何形成有利于国家和社会发展的“一党独大”。泰爱泰党的“一党独大”并非完全是靠正确的政策和真正的民意实现的，而是靠用金钱贿赂民意的方式形成的，这种“一党独大”并非建立在真正的民主基础上。所以，应该反对和改变的是不诚实的民主程序，而不应该把罪过归咎于“一党独大”这一现象。这就是所谓的“倒洗澡水时，把孩子也泼出去了”。另外，他信政府的腐败也同“一党独大”现象无太大关系，而是泰国的法治不够完善和健全、监督不力造成的。当然， “一党独大”的情况容易被利用，形成多数专制，这也是事实。不过，综合分析泰国军政府关于政党问题政策的动机，其目的是要彻底否定1997年宪法关于政党的规定，其根本目的是避免出现“一党独大”的政府，恢复以往多党联合的“弱政府”，从而使军队和精英阶层更容易制约政府，使军队在泰国未来的政治中享有更大的影响力。出于此种动机，泰国2017年宪法就有了关于限制政党和政治家的许多规定。

泰国2017年宪法特别对政党法规定了如下基本原则：

首先，新宪法通过扩大上议员职权范围削弱了政党在国会总理选举中的权力。宪法起草委员会利用宪法草案全民公投的方式确立上议员在总理选举中的选举权，总理的提名权不再仅仅属于政党。这一规定打破了泰国以往历届宪法关于总理的选举权归于下议院各政党议员的规定。新宪法规定，任命的上议院具有同等的提名和选举总理的权力，这意味着政党的总理选举权被削弱了。

其次，新宪法通过修改总理选举规则降低了政党在政治中的影响力。泰国历史上的多数宪法都规定：总理必须是下议员。新宪法保留了下议员必须来自政党的规定， 但取消了泰国2007年宪法中总理和内阁部长必须是下议员的规定①。同时还规定，任何符合总理候选人资质的公民都可以被提名为总理候选人。这就意味着总理候选人不必隶属于任何政党，也不必是国会下议员。新宪法为保证军人集团继续执政而设计的“非民选总理”机制是对政党代议制民主制度的伤害。政党失去对最高行政权力的独占性，致使政党在泰国政治体制中的作用和权力遭到削弱。

再次，新宪法通过国会下议院选举规则限制区域性大型政党在议会中的优势。新宪法仍然规定了下议员选举分为选区制和政党名单制（以下简称“党名制”）选举两种，但党名制选举实施的方式却与以往截然不同。以往是两种选举都在选区内由选民分别投票，选出某政党的选区制议员和党名制议员，然而，新的选举制规定选民不需要对党名制候选人投票，而党名制的议会席位是通过一个公式，依据该政党在选区制选举中得票的总数计算出来的。该公式的核心原则是在全国选区制选举中，得票越高的政黨在下议院中的党名制席位就越少。这意味着大型政党不能够再凭借某一地区的选民人数优势在党名制选举中获得更多的下议院席位，从而避免单个政党在国会下议院中获得超过半数以上的席位。

二、泰国新政党法的主要内容和特点

泰国新政党法共11章、152条，包括过渡条款。相较于2007年政党法，泰国新政党法章节数量有所增加，但条款数量有所减少，内容覆盖却更加广泛。现将其主要内容和特点归纳如下：

（一）增加政党申请人资格审查范围

新政党法在建党申请人年龄、申请人背景和登记注册制度等方面进行了修改，收紧了建党申请人的资格。新政党法提高了政党申请人的年龄标准，由2007年政党法的18岁提高至20岁，并禁止有4类背景的公民成为政党申请人，即现任宪法法院法官和独立机构工作人员、违反政治家相关法规的人员、违反公务员相关法规的人员以及违反普通法律及规定的人员，具体如表1所示。

泰国新政党法特别明确对曾经存在违法行为的政治家和退休公务员加以限制，使其难以参与新政党的申请，同时也难以加入政治家集团。

（二）增加建立政党的限制条件

相较于2007年政党法，泰国新政党法对于政党注册的限制更多，包括政党注册资金、政党党员最低人数和党支部数量等方面（见表2），最终导致政治家建立政党的难度大幅提高。

泰国新政党法增加了政党申请人数量，由2007年政党法的不少于15人增加至不少于500人。虽然新政党法第18条提出可以由不少于15人提出预申请，但根据规定，必须在180天内完成正式申请，如果申请人数未超过500人，则预申请结果无效。政党申请人数的增加直接提高了政党申请的门槛。长期以来，小型政党占泰国政党的绝大多数，其中大量的小型政党人数仅为一两千人，刚刚超过2007年政党法规定的政党最低党员数量标准。增加政党申请人数量将成为小党申请注册政党的障碍。

与此同时，泰国新政党法首次提出政党启动资金和党员党费标准，增加了政党申请资金的难度。由于缺乏群众政治基础，泰国政党难以发展基层党组织和获得党费资金支持，因此，新政党法规定，政党申请人必须共同承担100万泰铢的政党启动资金，党员也必须缴纳每年100泰铢或终身一次性2000泰铢以上的党费。从泰国政党的实际情况来看，政党向党员收取固定党费将导致政党原有党员大量流失。其实对于泰国政党而言，相对于来自党员的有限的党费，维持党员数量更为重要。

（三）提高对党组织建设的要求

泰国新政党法对党组织建设的要求进一步提高，通过提高政党最低党员人数标准来减少中小型政党的数量;通过强制规定政党党支部数量和党支部党员人数来压缩地区性政党的生存空间;通过在各地建立党支部和府党委的规定促使泰国全国性大型政党的形成（见表3）;通过赋予中央选举委员会对政党政策监管的权力来保证政党政策与国家长远发展规划的一致性。

概括来讲，这些限制包括以下几个方面：首先，严格监管政党党员数量。泰国新政党法对党员人数的控制和违规处罚力度大幅增加。新政党法一方面增加了党员登记审查和核查制度，打击政党重复登记和冒用公民信息登记;另一方面，首次强制要求政党按规定向党员收取党费以杜绝党员登记舞弊现象。与此同时， 新政党法也加大了对未达到最低党员人数规定的政党的处罚，例如，第91条第1款规定，如果政党没有在规定时间内达到最低党员人数规定，将被解散。

其次，严格规定政党分支机构建设标准及其职能。新政党法进一步细化党支部建设的标准，同时对党支部参与政治活动进行明确的规定，使党支部和府党委能够真正在政治活动中发挥积极作用。新政党法对党支部建设提出严格标准，规定政党注册1年内每个地区必须至少拥有1个党支部;首次明确规定在没有设立政党总部或党支部的府，如果拥有党员人数超过100人，政党应设立由选举产生的府党委。新政党法还对党支部和府党委的政治活动进行明确的规定，要求召开党支部大会必须有不少于一半的党支部委员，加上参与会议的党员，人数不能少于100人。新政党法对党支部和府党委的规定试图减少政党的区域性、增加其全国性，同时，也使政党不得不在基层党组织建设方面投入更多的资源。

再次，规定任何政党主导的政府必须遵守国家长远发展战略。新宪法中首次明确规定泰国二十年国家发展战略对政府政策的约束力，规定政府政策必须符合泰国二十年国家发展战略。泰国宪法明确规定泰国国家战略和国家发展规划是政府政策的纲领，同时规定政府执政纲领必须依照国家战略框架，政府涉及国家预算的政策必须评估与国家战略的相关程度①。

新宪法规定，任何政党的内阁必须在15 天内向国会宣布执政纲领，执政纲领必须依据政府职责、政府政策和国家战略来制定。政府提出国家年度预算法案时，根据国家财政法的规定，必须明确提出财政收入来源、预计收入状况、财政预算拨付后获得的业绩和收益以及与国家战略和发展计划的相关程度。

新政党法体现了新宪法限制政府政策的思想，新政党法首次规定政党在公布政党政策时必须考虑政策资金、 收益及影响。新政党法第57条规定： 政党在公布政党政策时必须考虑： 1.政策总体资金和资金来源;2.政策收支和政策收益;3.政策影响和政策风险。同时规定，中央选举委员会拥有监管政党政策的权力，如果发现政党政策违反以上原则，则由中央选举委员会要求政党进行整改。新宪法还在第121条规定，如果政党违反第57条规定，将被处以50万泰铢的罚款。如果没有按照中央选举委员会意见进行整改，每天还将处以1万泰铢的罚款。

（四）对违反政党法的处罚更加严厉

泰国新政党法赋予中央选举委员会在大选中处罚政党党委的权力，导致政党在政治活动中面临的不确定性增加;放宽解散政党的条件，导致政党稳定性降低;在过渡期条款中要求现有政党重新登记党员，最终导致现有政党党员人数大幅减少。

首先，中央选举委员会处罚权力扩大。中央选举委员会不仅在政党注册人②方面从政党注册到政党政治活动全面监管政党，而且可以向宪法法院提起对政党的诉讼。根据新政党法第93条，中央选举委员会在诉讼中也可以要求最高检察院協同调查。新政党法再次扩大中央选举委员会的职能，使得中央选举委员会能够不经过法院，直接解散政党委员会和做出禁止政治家从政的判决。

泰国新政党法第22条规定，政党委员会有责任督促党员和政党工作人员维护大选的公平合法。上议员甄选或下议员选举期间，如果政党注册人发现政党党员或工作人员存在违反选举公平和选举规定的情况，政党注册人将通知政党进行整改，并由政党在7天内整改并向政党注册人回复。

如果政党违反政党注册人的整改通知，政党注册人有权力向中央选举委员会提出申请，并由中央选举委员会解除政党全体委员会职务。同时，被解除职务的政党委员会委员在20年内不得担任任何政治职务或参与政党政治活动，包括参与政党党务、参与下议员候选人甄选委员会或政党有关政治职务甄选的委员会。虽然新政党法第22条规定，政党委员会可以在30天内对中央选举委员会的决定提出申诉，并由宪法法院最终判决，但中央选举委员会拥有在大选过程中解散政党委员会的权力，使得政党竞选拉票、候选人甄选等政治活动充满不确定性。

其次，取消政党资格和解散政党的门槛进一步降低。新政党法第90条规定，取缔政党包括3种方式：1.由中央选举委员会取消政党资格;2.宪法法院宣布解散政党;3.政党合并（表4）。新政党法第93条规定，中央选举委员会发现政党违反政党法规定时，因此向宪法法院提起诉讼，最终由宪法法院进行审判。

相较于2007年政党法，在泰国新政党法中，中央选举委员会在取消政党资格和解散政党方面的权力进一步扩大了。在解散政党方面，新政党法第91条规定，如果事后发现政党在政党注册中存在疏漏或未被发现的问题，没有完全按照政党法规定的要求进行注册，将由中央选举委员会取消政党资格。新政党法第22条还赋予中央选举委员会解散政党党委的权力，由此，中央选举委员会实际上已经拥有对政党的“生杀大权”。在党员数量的规定方面，2007年政党法规定，连续1年内未达到规定人数将取消政党资格，新政党法在此基础上进一步缩短时间，规定连续90天内未达到规定人数将取消政党资格。此外，新政党法首次对政党财务破产做出明确的规定。同时，新政党法增加其他多项解散政党的条件，其中包括：政党存在违反政党法，进行非法盈利的行为;政党存在以利益为诱饵，非法吸收他人入党的行为;政党在国外建立党支部或府党委的。

三、泰国新政党法的政治实质

泰国政治生活中，长期以来小党林立，政党缺乏广泛的群众基础，地域性特征明显。政党组织涣散，从而导致多党联合政府稳定性差、军事政变频繁、民粹政策泛滥、政治寡头操控政党，这些问题最终导致泰国民主制度的脆弱性和畸形发展。根据上文对泰国新政党法的剖析，从本质上看，有如下几点值得注意：

（一）泰国新政党法有利于提高政党的政治素质，优化政党政治

首先，通过建立健全从中央到基层的党组织，改变以往许多政党只有中央党部、没有基层支部的“空中楼阁”局面，从而强化党的组织性，加强党的群众基础，摆脱泰国政党的利益集团性质;其次，通过建立缴纳党费制度强化党员的政党信念、责任意识和政治忠诚，同时也保证了政党的纯洁性，这有利于提高政党的政治素质;其三，要求政党的纲领必须服务于泰国国家长远发展战略，从而避免政党为了一党私利而推行不顾国家长远利益的民粹政策，滥用职权、收买人心;第四，通过严格的建党程序和严厉的惩罚制度，使政党政治活动更加规范、有序、合法，从而使泰国的政党制度更加完善和成熟。应该说，所有这些规定和限制都是积极的、合理的、进步的，是符合泰国民主政治发展要求的，因此，应当给予肯定。

（二）泰国新政党法既推动建立全国性大党又

避免出现“一党独大”，可谓“一箭双雕”

以往，泰国的政党都具有明显的地域性特征，泰国并没有真正的全国性政党。区域性政党往往在政策导向上有明显的地区偏向，导致地区发展的不平衡，增加社会矛盾。为此，新政党法中要求政党在每个地区建立党支部和超过百名党员的府要建立府党委的规定有利于政党减少地区性、增加全国性。泰国维和委员会在53/2560命令中也明确指出，希望发展代表全国性民意的大型政党，“希望泰国政党能够成为全体人民的政党，包括政党必须拥有与政党有密切联系、缴纳党费和广泛参与政党政策制定和政治活动，而且分散在各个政党分区选举制选区的党员”。这无疑有助于消除地方性政党泛滥所带来的弊端。

但在另一方面，当前泰国政府在推动全国性大党形成的过程中，又担心出现他信时代的“一党独大”局面，因此，在政党建立方面又有一系列的限制性措施，如对党员缴纳党费要求、对党员登记程序的严格监管、有关党名制选举的新规则以及普遍建立党的基层组织的新要求等都大大制约了超大型政党的出现。实践也已证明，泰国已不可能再出现“一党独大”的局面了。在不久前的政党重新登记中，泰国的大党之一——民主党的党员就大大减少了。民主党党魁阿披实证实，经过2018年4月1—30日开放党员确认党籍后，民主党的全部党员只有13万余人①。而民主党历来号称拥有200多万党员，这种党员数量的“大缩水”自然很难形成垄断性的超大型政党，这也符合当前泰国政府政治改革的初衷。

（三）泰国新政党法降低和弱化政党在政治中的地位和作用

泰国一直存在着以各政党为一方的政治家阵营以及由王室、军人和高级官僚为另一方的传统权贵阵营，这两个阵营的政治权力之争是泰国政治局势动荡的根源之一。随着泰国政治民主化的发展以及全球化、信息化时代的到来，政党的作用和政党政治越发成为泰国政治发展的主导力量。当传统权贵阵营无法在现有政治体制内制衡政治家阵营时，前者就會通过军事政变重新建立两者之间的政治权力平衡。2014年军事政变后上台的军人政权所采取的一系列政治改革包括新宪法和新政党法等在内都是为了制衡政党阵营的权力和影响力，例如，取消了政党对总理候选人提名的垄断权、新增选举委员会对违规政党宣布解散的权力以及对违法政党和政党中央委员惩处力度的加强都体现了传统权贵阶层权力的强化和政党地位的下降和影响力的削弱。泰国新政党法实际上是军人集团削弱政党权力、降低政党影响力的工具。

（四）强化独立机构对政党的制约，更多地维护传统权贵阶层的利益

泰国新政党法关于进一步降低取消政党资格和解散政党的门槛，从另一个角度来看，反映了泰国司法机构和独立机构权力的强化。新政党法在取消政党方面采用了更多的方式，从而导致泰国政党稳定性进一步减弱。泰国长期以来缺乏稳定的政党生存环境，宪法法院先后于2007年5月30日解散泰爱泰党、于2008年12月2日解散人民力量党，这些都被认为是泰国的“司法政变”。新政党法更加强化司法机构和独立机构的权力，这将导致本来已经缺乏稳定性和稳定发展环境的泰国政党变得更加脆弱，这一点也与新政党法提出建立全国性大型政党的思想相悖。新政党法赋予中央选举委员会解散政党党委和取消政党资格的权力使得中央选举委员会和宪法法院完全掌握政党的前途命运，独立机构在缺乏司法机构调查和审判的情况下即可决定是否解散政党则反映了传统权贵阶层对政党势力的制衡作用。这一方面有利于规范政党的行为、改善泰国的政党制度，但另一方面也有可能激化传统权贵阶层同政党势力的矛盾，不利于泰国民主政治的良性发展。

（责任编辑：唐  卉）