利比里亚移民和边境管理工作特点

编者按

2012年～2014年，经公安部选派，厦门出入境边防检查总站赵雷被聘为联合国警察战略顾问，在利比里亚维和任务区担任移民管理高级顾问。赵雷同志在外工作期间，深入一线考察了解当地移民管理的历史与实践，对有关问题进行了研究和思考。利比里亚的国情社情在非洲地区具有一定的代表性，本文为我们了解当地移民管理工作特点提供了近距离的视角。

一、利比里亚移民制度由其独特的环境决定

利比里亚共和国于1847年7月建立，是一个移民建立的国家。经过上世纪末延续至本世纪初的两次内战，目前的利比里亚是一个百废待兴的国家，在联合国特派任务团的全面支持以及部分国家和非政府组织的支持下，正致力于全面重建。在此进程中，充斥着现代思想、法律等方面的理念与非洲独特客观环境之间的矛盾和挑战。利比里亚移民和边境管理制度的建立正是基于利比里亚这种独特的自然环境和社会历史背景之上的，因此既有与之相适应的一面，也有不得不面对这些现实挑战的一面。

（一）自然地理条件极其恶劣。利比里亚位于非洲西部，北邻几内亚、西接塞拉利昂、东临科特迪瓦、西南濒大西洋，面积约11.1万多平方公里，海岸线长500多公里，全境北高南低，从沿海向内陆大致可分三级阶梯：沿海狭窄平原地带、中部的平缓丘陵地带、内地高原。利比里亚属热带季风气候，年平均气温25摄氏度，全国均为大面积热带雨林所覆盖，降雨量堪称全球最多的地区之一。全国范围内除沿海地区尚有公路之外，其余地区道路条件极差，雨季通行异常危险困难。

（二）人口社会环境非常复杂。利比里亚共和国建立后百余年均为美国黑人移民的后裔统治，1940年之前土著居民根本不具有公民权。全国有22个民族，较大的有克佩尔、巴萨、丹族、克鲁、格雷博、马诺、洛马、戈拉、曼丁哥、贝尔等。官方语言为英语。全国40%的居民信奉拜物教，40%信仰基督教，20%信奉伊斯兰教。上述民族与几个邻国均有跨境民族、部族的存在。美国黑人移民后裔与当地土著居民之间的矛盾长期存在，并且时有激化，是导致上世纪两次内战的根本原因。

（三）法律法规很不健全。基于利比里亚特殊的建国历史，该国法律体系主要效仿美国法律体系，具有鲜明的海洋法系特色，行政机构无自行订立行政法规的权力，所有法律事项均需要立法机关审议通过。但由于该国法治水平尚在起步阶段，因此大量法律条文之间不乏矛盾冲突之处，也常出现种种法律空白等令人费解的现象。

（四）边防执法力量和安全机构力量特别薄弱。1908年，利比里亚议会通过法案，组建利边防警察部队（Frontier Police Force），编制500人，首任司令官由英国少校麦奇·卡德担任。1909年，利边防警察部队更名为利比里亚边防部队（Liberia Frontier Force），由利比里亚籍军官担任该部队司令。1956年，利比里亚边防部队更名为利比里亚国民警卫队（Liberian National Guard）。原先边境管理职能转交同时成立的负责移民和入境事务管理的机构——移民和归化局（Bureau of Immigration and Naturalization，简称BIN）。1973年之后，《外国人和国籍管理法》通过之后，移民和归化局正式成为负责该国出入境管理的行政主管机关和对违反该项法律案件进行调查的刑事司法机关，对外国人入境、停留、就业和归化进行全方位管辖。现阶段，该机构现有员额1847人（555女，1292男），正力求实现员额满编3000人，实行准军事化制度及军衔等级制度。

（五）受国际环境影响较大。利比里亚参加了大量联合国关于人权等方面的公约，以及非盟在成员国之间推行的各项关于难民和人权的公约。根据海洋法系国家立法特点，上述公约均直接成为其法律渊源。因此，《外国人和国籍管理法》从理论上也应有与之相适应的条款。另外，利比里亚属西非区域性合作组织——西共体（ECOWAS）成员之一。基于西共体合作条约，所有西共体成员间现阶段实行公民自由往来免签制度，未来将实现成员国公民自由流动定居等。这些问题的逐渐浮现，都对未来BIN的工作带来巨大影响和挑战。联合国利比里亚特派团（简称“联利团”，UNMIL）的存在，也同样对利比里亚的移民和边境管理制度有着根本性的影响。

二、利比里亚移民和边境管理工作举步维艰

利比里亚周边多个国家长年战乱不止、政局动荡，几乎涵盖了各种类型的民族、部族冲突以及宗教冲突、党派纷争。因此，反政府武装和政府军之间的冲突往往随着难民潮跨界蔓延。西共体国家对此高度警戒，因而对派出国际干涉部队持积极态度，或积极参加联合国主导的维和行动。由于该地区大量跨界民族的存在，很容易出现一国政府军强力支持另一国反政府武装的情况，这个情况反作用于该国政府军必然转而支持另一国反政府武装，使各国武装冲突愈演愈烈，内战长期不休，利比里亞前总统查尔斯·泰勒执政时期即存在此问题。

长期武装冲突和各方混战使大量跨界民族更容易因投亲靠友形成难民潮，而后长期滞留一国，形成相对稳定的难民群体，并与当地同族人建立更紧密的关系，甚至获得各种直接支持。这个复杂群体极易成为各种反政府武装活动的温床。

比如，利比里亚的东邻科特迪瓦虽有联合国主导的维和行动，但在利比里亚与科特迪瓦交界地区，反政府武装依然活跃。他们白天混入跨界难民进入联合国和其他国际人道主义机构设立的难民营作为托庇，夜间则返身回国进行各种武装袭击活动，甚至敢袭击联合国维和部队。2012年6月，在利比里亚与科特迪瓦边界地区就曾出现联合国维和巡逻队遇袭事件，造成尼日尔士兵五死，法军两重伤的惨剧。与此同时，科特迪瓦国防军士兵也常在混战中有意无意地越界。

BIN自身尚有各种困难未及解决，要面对这种具有一定烈度、超过一般执法意义的武装冲突，其挑战之大可想而知。

（一）联利团监督下的BIN不具备独立运转的能力。根据联利团对利比里亚国家执法机构的重建计划，BIN于2007年9月启动《改革和复原计划》。该计划旨在通过对BIN人员清理重整，使其重新成为能够按照国际人权标准进行执法活动的国家机构。在清理工作中，联利团警察司发现，BIN登记在册的2074人，其时已有65人死亡、85人长期失踪、97人因卷入内战侵犯人权等活动而不能通过审查、85人因其他原因不能通过审查、789人超龄或身体状况无法适应工作、391人系文盲类原因不适于工作、97人自行离职、52人在审查期间死亡。即便如此，剩下的人员中，仍然存在年龄偏大、文化水平偏低、缺少必要办公技能和驾驶技能等问题。

联利团警察司向BIN派出的移民和归化事务顾问组14人，但通常只有10人在任。联利团警察司的顾问们负责“建议指导BIN有效利用人力和后勤资源，全方位提供其他技术支持和指导，对BIN的表现进行定期评估和鉴定”。在现阶段，联利团顾问在具体工作中还协助BIN进行边境巡逻人员部署规划，依据战略规划对其日常管理计划进行指导和提供咨询服务，协调针对BIN的外来援助的申请和使用，对在职人员进行在岗培训。在BIN制度建设方面，联利团顾问负责对BIN培训的支持、基建规划、后勤支持协助、指导战略项目规划、指导政策和程序制定、日常事务方面咨询，指导、监督和共同办公等事务。

在聯利团顾问的努力下，目前BIN初步建立了相对成形的规章制度体系，有了自己的标准办公执法程序、职务与行为规范以及人事制度等政府机构正规化建设的基本要素。

尽管如此，由于基础过于薄弱，可供招募人员相对匮乏（该国成年人文盲率48.6%、儿童入学率不足50%），BIN仍然存在大量的无秩序低效、贪污腐败、玩忽职守等问题，目前尚不具备脱离联利团顾问监督而独立运转的能力。

（二）尴尬的法律环境造成法律执行无力。从宏观角度看，该国法律立法过程中，存在大量“水土不服”现象。从立法用意上看，立法者试图仿效美国司法体制，实现美式民主自由制度。但是由于其全然忽视本国大部地区和社会阶层尚处于距离原始社会不远的现实，因此经常出现“意存高远，然则于事无补”的境地，若干法律条文其实就是一纸空文，不具备可操作性。另有若干条文又明显违背该国参加的各项国际公约。

利比里亚对境内人员法律地位进行定位的依据主要来自两方面。该国《宪法》第26、27条规定：宪法公布之前已有公民身份的人继续保持其公民身份。为了保护其文明的特点，特别规定只有尼格罗人种（黑人）及其后裔方可通过出生地主义方式，或者因为父母血统而归化的方式成为利比里亚公民。但是这在本质上，又与其宪法之中规定种族平等的条款发生冲突。

海洋法系国家弱化行政法的特征，造成了利比里亚法律体系中很少有与各种法规进行配套的“实施细则”，同时，各个行政部门也不具有自行制定部门规章的权限。其他发达国家可以通过立法机关的高效性解决这一问题，但利比里亚显然不具备此类条件。这一系列立法司法体制矛盾具体到微观方面的实例则数不胜数。例如，该国《外国人和国籍管理法》仿照美国1952年《移民和归化法》（Immigration and Nationality Act）首先定位本国为一个移民国家，并且对移民采取归化同化政策，同时着力强调保障外国人和移民人权问题，认为该国一系列已经参加的国际或地区国家间条约同为法律渊源。但同时却对于现实存在的大量战争孤儿和前儿童士兵身份认定入籍等事项均无相关条款（美国通过另行立法，对无监护人少儿移民实行特殊政策）。该国参与了各项打击跨国人口贩卖行为的条约、公约，但刑法中又并无相关条款。又如，《外国人和国籍管理法》赋予总检察长（司法部长兼任）及其代表（BIN官员）有权对违法者进行罚款等处罚，并非常明确地规定了各种违法行为的具体罚金数额，但实际上该国目前根本不具备会计、档案记录保存等能力，以统计、核定罚款的各种参数。再考虑到该国的恶性通货膨胀率，因此该项法律第二章第六节根本不具有可操作性（1974年立法时，1利元等于1美元，而目前约75利元等于1美元，但该法律规定各项金额货币单位为利元，而且金额一直未变）。

所有的复杂而不合理的法律设置造成了BIN的官员在现实执法中大量滥用职权勒索受贿的行为。这是目前联利团对其监督工作中的最大挑战之一。

（三）行政资源匮乏导致监管力量严重不足。BIN虽然自建立迄今已有近60年历史，但是由于历史遗留问题和内战破坏，目前的基础办公条件几乎一片空白。作为一个政府执法机关，BIN没有独立的办公场所，目前采取租借方式解决总部机关的办公地点问题，但仍面临办公场所狭窄、无法容下全体人员、无法停车、办公设备严重缺乏等问题，地方BIN派出机构同样存在办公场所匮乏现象。

由于该国电力供应系统严重不稳定，首都以外地区不存在集中供电的电网，因此不但不具备现代化边防出入境管理基本所需的电脑网络，而且BIN大量人员的电脑操作基本技能仍是一片空白。困于预算不足的窘境，BIN的出入境证件查验工作大量依靠手写，大量的档案文件只能纸质保存。同时由于管理人员缺乏档案管理能力，文件严重丢失，秩序混乱，在实际上难以发挥应有作用。这种局面严重地影响着执法的连续性和准确性。

边界巡逻本应是BIN的主要工作之一，该国目前700多公里的边界线上，约有176个过境通道，但BIN仅有能力在其中较大的36处设立地方派出机构进行控制。其余通道只能采取五人以上的机动巡逻，但是能够用于巡逻的仅有六辆四驱越野车，另有14辆皮卡虽然也可以用于巡逻和控制非法入境人员，但是在雨季基本不具备大部分路段的通行能力。在违法案件侦查中的犯罪嫌疑人、非法入境/停留的外国人拘留以及流离失所的难民收容工作中，BIN实际上也没有相关设施予以应对。目前，BIN仅能通过借用当地警察局的拘留室扣留犯罪嫌疑人，而对于待遣送非法入境的外国人也并无相应的专门拘留营，突发的越境难民安置完全依靠联合国机构的救助和安置。濒临大西洋的利比里亚，海岸线长达500多公里，其中大型港口五处，各种小型港湾渔村尚无相应数据。目前，除大型港口尚可设立数个BIN官员对进出人员、车辆和货物进行一定程度上的目视检查外，其余地带基本无力管理，且海岸/海上巡逻力量仍旧处于拟议中而迟迟无果。

而且即便进行检查，BIN人员的装备水平也严重无法满足现实需要，不仅没有必要的电子设备、警犬等，甚至没有防伪纸印刷的封条可供封印集装箱使用。

利比里亚财政管理仍然处于较低的水平，BIN成员不仅工资较低，而且经常被拖欠，数月无法拿到工资，退休人员的养老金更是难以保证。即便是联利团的BIN顾问在后勤供应问题上多方协调，此类问题仍然是“老大难”，直到目前仅仅勉强解决了边界巡逻队的津贴和通过银行发放工资（避免被中间管理层拖欠和克扣），实现了基本工资保障。因此，BIN的士气受到严重影响，人心浮动，纪律涣散，大量滥用职权的现象层出不穷。如，根据当地媒体2012年12月13日报道，BIN若干官员勾结警察借检查移民证件之机进行勒索。这一局面带来的另一个严重负面影响也已充分体现，BIN现有人员实行军衔制，但受制于招募新的工作人员的困难，因此年龄结构和军衔等级分布严重不合理。例如，通过联合国顾问组甄别的729人中，计有24名列兵，6名中士，可是却有少校军官200人，上尉240人。严重的官多兵少结构，如果仅仅是存在于管理机构中尚不会构成问题，但是如果将之用于具有军事行动性质的边防管理工作则必然带来一些问题。而BIN不仅是一个单纯的出入境管理部门，同时也担负日常边防管理工作，是一元化的出入境管理机构。

（四）单列的一元化出入境边防管理体制不适应多元化社会的发展。纵观当今世界各国，出入境边防管理方面，多数国家实行了多元化的管理体制。即便是美国也在通过《国土安全法》之后将原有的移民与归化局一分为三，所有的执法、服务和防卫职能分属三个机构。而利比里亚仍然坚持将BIN作为唯一的职能部门，虽然其内部也是按照三个职能分为三个不同的部门（负责边防口岸检查和巡逻的力量、负责行政事务的部门、负责办理移民归化事务的部门分属三个副总监管理），但实际上使原本不必使用现役人员的大量事务性岗位占用了现役员额。

BIN在政府序列上完全單列，从管理体制上说BIN是垂直直属于利中央政府司法部，独掌出入境边防管理职权，与利比里亚国家警察机构和地方政府机构之间不存在“条块”双重管理模式。虽然国土面积较小，国家规模不大，不会因此带来中央政府和地方政府争夺事权的现象，但这个模式也使BIN在日常边境管理执法中不得不依靠与其他政府执法机关的联合行动。即便如此，BIN由于法定职权的限制，以及利比里亚落后的社会管理水平、通讯交通条件，使执法效率低下，执法水平无法提高。

现实中，利比里亚地方政府和警察部门对BIN提供的协作很差，某些时候甚至因为特殊政治和社会因素对其进行掣肘。例如2011年3月14日，当地媒体GNN就曾经在报道中提及大批前战斗人员越过边界参与邻国科特迪瓦内战，地方警察出于种种因素在某种程度上采取纵容的态度，而BIN对此难以提出有效对策。

利比里亚长期以来没有人口登记制度，警察部门对于相对定居的人口群体尚可依靠社区警务活动了解和掌握。而BIN的管理对象本就是具有高度流动性的人口群体，使用前述方法基本是不可能的。日常实战中，BIN对于经常出现的回归本国难民和邻国新入境难民只能采取一些比较原始的识别方式。例如，听口音，询问家乡村镇名称、道路河流等自然特征。这一类方式对于临时越境的难民也许有效，但对长期跨界活动的武装分子，尤其是跨境民族中的反政府势力基本无效。另外，由于BIN现阶段不具备首都以外的出入境记录保存查询能力，因此对于有过被拒入境、拒签、递解出境等人员，都不能准确辨识。

正是以上各种矛盾和困扰，使得BIN目前被称作“公共安全服务部门中的孤儿”。

三、利比里亚移民和边境管理极具特色的经验

利比里亚《外国人和国籍管理法》的立法背景及立法参照对象都是基于市场经济条件和开放社会环境的，因此较早考虑了外国人入境、停留、就学和就业管理等因素，条文设置上相对完整。但随着时代和区域合作的不断发展，执行该法也面临不可避免的矛盾。

（一）利比里亚对外国人及移民的定义、管理和处罚。《外国人和国籍管理法》明确：外国人为“一切不具有利比里亚公民权的人”，可以分为：外交人员；外国来访者（以合理理由入境且停留不超过60日者，如超过则列为外侨）；临时过境转机换乘者；临时入境的海员、航空器乘员；外侨（留学生）；交流教师、访问学者、其他类型代理人；经商停留超过60天者及其配偶、未婚未成年子女；受雇于利境内雇主的合同工人；虽不具有谋生手段但在利居住达15年者；总统宣布关系国家利益者；移民（利比里亚人的配偶、子女及其他符合条件、申请进入利比里亚欲成为公民者）。

对于违反管理法的人员，利比里亚主要通过罚金、拘留、遣送及有期徒刑等手段进行处罚。法条所规定的罚金数额普遍在当时相当于1000美元左右。对于外国人拒绝配合移民官员（BIN官员）的调查传唤或离境命令等情况，也可通过总检察长的命令进行行政罚款或通过法庭判决罚款并处有期徒刑。对于涉案工具（偷渡船只、车辆等），总检察长有权要求法庭予以没收。

外国人取得签证后不得从事与签证类型不符的活动。如果未经法定程序变更签证种类并从事上述活动，将被处以缴纳罚款、没收保证金甚至驱逐出境的处罚。如不配合，将被提起刑事指控。

（二）外国人出入境的管理和入境许可的签发。在利比里亚境外签发签证的权力属于外交机构，在利比里亚境内则全部归属总检察长及其代表--移民官员（BIN）官员。除去国际通行的禁入标准外，该法规定了数项含有政治歧视的禁入条款，但又赋予总检察长和国务卿（外交部长）临时授予被禁入人员签证，以及在紧急情况下特许无护照外国人入境、过境的权限。

值得注意的是，该国对外国人入境管理采取保证金制度。比如，规定留学生必须有足够生活资金，交流教师须提供3000美元保证金，自行经商者需提供5000美元保证金。而被利比里亚境内雇主雇用的外国人，必须取得劳工部的许可方能申请签证。

移民签证由领事官员负责受理，由国务卿（外长）审批；其他类型的长期居留签证由领事官员受理，由总检察长审批。但总检察长有权知会国务卿，出于国家利益考虑停止发放和撤销既有移民签证，而国务卿应当接受此类要求。其余领事官员同样有权自由裁量一个签证申请者是否符合条件或者是应被拒绝。

通过一系列互相制约又互补的立法设定，总检察长和国务卿理论上在对外发放签证的权限上既实现了一定的弹性，又能保证整个签证制度的可靠有效。

（三）利比里亚地理、人口状况与移民管理工作的关系。利比里亚所处的特殊环境和人口状况给移民和边防管理工作带来巨大的挑战和困难。恶劣的自然环境使边防管理工作成本高、效率低；复杂的人口状况和政治环境一方面使移民和边防管理工作的需求增大，一方面又造成该项工作的风险大、稳定性差。

这个困境也可以表述为：复杂的人文社会环境使国家处于不稳定状态，因此难以对移民和边防管理工作进行足够的投入，而投入不足的边防管理使种种影响利比里亚国家稳定的因素随时可能失控，如：毒品走私、跨国组织人口贩卖、武器走私、邻国反政府势力越界、本国雇佣军参与邻国内战等。自然环境的恶劣正好成为上述因素得以托庇的有利条件。

因此，想实现利比里亚国家的稳定，在联利团的倾力相助之下，稳定和逐步强化移民与边防管理工作显然是各项战后重建工作的重中之重。在此基础上，通过培训、引导和监督等工作，联利团移民边防顾问组协助利比里亚BIN有效利用现有资源，最大化发挥效率，因地制宜地改进自身组织设置，并提醒利比里亚政府，BIN对其国内社会的安全稳定起到了不可忽视的重大作用。