德州市污染治理的第三方治理思路研究

所谓污染治理的第三方治理，指的是将原本由政府负责的环境治理项目如垃圾处理、污水治理、大氣污染治理等转由第三方即民营企业或民间组织负责，政府在其中负责监管并设置社会资本准入条件，建立相关的投资运营机制。目前我国关于环境污染第三方治理，从中央到地方出台了一系列的法律法规和行政举措。

国家层面的举措始于2013年11月党的十八届三中全会。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出：发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理。随后，国务院、国家发展改革委、环境保护部、国家能源局制定了多个指导意见，初步形成了污染治理的第三方治理的法律框架。

山东省对《山东省环境保护条例》《山东省海洋环境保护条例》《山东省水污染防治条例》等地方性法规和《山东省突出环境问题整改核查考核暂行办法》等进行了修订，制定出台《山东省各级党委、政府及有关部门环境保护工作职责（试行）》《山东省党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则（试行）》《山东省划定并严守生态保护红线实施方案》。

2017年8月10日至9月10日，中央第三环境保护督察组对山东省开展了为期一个月的环境保护督察。12月26日，中央环境保护督察组正式向山东省反馈了督察意见。2018年5月29日，山东省制定并公布了《山东省贯彻落实中央环境保护督察组督察反馈意见整改方案》。从中央环境保护督查组的督查意见可以看出，我省目前存在的环境问题相当严重，比如，全省化工企业入园率仅为20%左右，大量化工项目违规建设。目前全省在产的8124家化工企业中，3389家无立项手续，5146家无规划许可手续，3259家无土地手续，1183家无环评手续。减煤工作不到位，国家2013年明确，山东省到2017年煤炭消费量比2012年减少2000万吨，且2015年与2012年相比实现负增长。省发展改革委2015年7月才出台有关工作方案，各地市随后陆续制定落实方案。此间在没有减量替代的情况下大量上马燃煤项目。2015年和2016年全省煤炭消费总量分别比2012年增加694万吨和706万吨。截至2016年底，全省规模化畜禽养殖场（小区）配套建设废弃物处理设施比例仅51.8%，未达到国家规定80%的目标要求。德州乐陵市、东营市河口区、滨州市阳信县、聊城市东阿县等多个县（市、区）配套建设废弃物处理设施比例均不足10%。2016年，山东省可吸入颗粒物（PM10）、PM2.5平均浓度分别为120微克/立方米、66微克/立方米，在全国31个省（区、市）排名分列倒数第4位和倒数第5位。济南市在2016年度全国74个重点城市环境空气质量排名中位列倒数第9位，未列入排名的德州、济宁、枣庄、淄博、聊城、菏泽、莱芜等7个城市PM2.5年均浓度均高于济南。《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》要求传输通道城市于2017年10月底前，每个城市完成5万-10万户以气代煤或以电代煤工程。督察发现，山东省7个传输通道城市“气代煤”“电代煤”工程建设进度滞后。2017年应完成改造409250户，截至9月19日仅完成改造2万余户，18万余户正在改造，其余尚未开工。危险废物处置能力不足，涉危险废物环境污染案件高发，2013年以来，仅山东省公安系统就查处1339起涉危险废物环境污染案件。全省生活垃圾处理能力缺口超过1.5万吨/日，80个生活垃圾填埋场中，超负荷运行的48个；37个生活垃圾焚烧厂中，超负荷运行的10个。垃圾渗滤液处理能力不足，目前全省垃圾渗滤液暂存量约255万吨，环境安全隐患突出。督查组要求德州市新建5座垃圾焚烧厂。

面对如此严重的环境问题，我们应当采取多方面的措施，贯彻预防为主，防治结合的方针。根本措施在于转变发展方式，调整产业结构和能源结构。但治理问题依然重要。

目前污染治理方面存在很多问题，主要是法规不健全、技术水平不高、资金约束较大。面对这种状况，建议积极探索污染治理的第三方治理思路。

第一、改变过去“谁污染谁治理”的办法，改为“谁污染谁付费”。由于排污企业在往往在环境治理人员、治污技术、设备等方面存在诸多局限，从而导致企业作为污染治理主体其治理效果不尽如人意。专业化环境服务公司拥有专业化治理手段、技术、设备，在治理效果上要优于非专业的污染主体；加之环境服务公司面向社会非特定主体提供治理服务，可以发挥治污的规模效应，有利于降低治理成本，进一步提高治污效率和效果。

第二、对社会资本投入环境治理领域加以积极引导、鼓励和扩大。通过第三方提供服务的形式，可以拓宽污染治理投融资渠道，激发社会资本进入环境治理的积极性。一方面可以缓解政府在环境公用设施建设的资金压力，另一方面也扩大了全社会的环境治理投入。使污染方、治理方、政府、公众四方受益。

第三、将环境污染第三方治理与推动环境服务业发展联合起来，促进环保产业由单一产品和设备制造、工程建设，向设计、投资、建设、运营和管理综合服务转变；实现环保产业和与环境相关的服务业、保险业、金融业联动发展，形成国民经济发展的新动能。

在推动污染治理第三方治理时，应注意以下两个问题。

处理好政府与市场的关系，两者各司其职。污染治理的治本之策是从源头着手。环境污染的源头在于市场失灵，造成了过度生产，进而引发了过量的污染排放。从源头减少污染排放，根本在于转方式、调结构，这就超出了第三方治理的范围，需要政府采用征收环境税、开展排污权交易等方式进行干预。

处理好产业与资本的关系。目前我市的现状是企业有节能减排需求，而市场上符合资质或能力要求的服务类企业却短缺。一方面，在节能减排上有需求的企业，没有充足的资金投入到设备、设施的建设中；另一方面，提供节能减排服务的企业大都规模较小，也无法筹措到足够的资金，进而一度造成了有价无市的局面。要改变这种两难困境，政府要发挥积极作用，要为环境服务类企业营造充分的市场空间，对其给予一定的培育，发挥出资本市场的放大效应。

作者简介：

褚文渐（1976-），男，中共德州市委党校讲师，硕士研究生，主要研究方向为环境法。