英国警务学徒制初探

栗长江

在英国，学徒制（apprenticeship）是一种让学徒在工作岗位上学习工作技能，同时又使其在大学或者其他签约培训机构学习理论知识和实践技能的制度安排。它既给学徒提供了工作岗位，也使学徒参加一种由雇主为其“量身定制”的特殊职业教育。雇主的投资在于为学徒提供的（部分）学费和支付的学徒工资，回报是得到了符合岗位需求的优秀员工；学徒不用支付学费，学到了可以“转化”的技能和专业知识，同时又获得了劳动报酬和工作经验；政府在一定程度上解决了年轻人的教育和就业问题，收获了大批富有活力的劳动力，为国家的经济复苏注入了活力，可以说是“一举三得”的举措。英国学徒制从传统学徒制走向现代学徒制，已经有400多年的历史，取得了举世瞩目的成就，但是由于制度设计还不够“用户友好”，雇主的参与度不够高，直接影响着政府振兴经济的大政，为此，英国政府最近对学徒制重新进行了制度设计，将雇主推到“驾驶座”，充分调动雇主的积极性，期望到2020年，全英国可以创造300万个学徒岗位。

一、英国警务学徒制：从普通学徒制到警务学徒制

英国的警察机构实施学徒制是近几年才开始的新尝试。警察局按照自身的实际需求实施不同类别的学徒制。以英格兰为例：目前，英格兰的学徒制有四个种类六个级别，对应不同的教育等级（详见下表）。

近年来，英格兰的一些警察局开始尝试学徒制项目。兰开夏警察局（Lancashire Constabulary）的学徒制项目为期12个月，结束后学徒可以达到国家职业资格二级（NVQ level 2）。现在正在招募的学徒岗位性质是“工商管理”，要求学徒年龄在16岁到23岁之间，学徒期结束后在赫顿派出所、普雷斯顿派出所或者乔利与利兰派出所工作。肯特警察局（Kent Police）的学徒制项目类别是工商管理和客户服务，属于中级学徒制层次，学徒期结束后可达到国家职业资格水平的工商管理二级，大多数人的学徒期持续12个月，结束后在肯特郡各地的警务部门工作。大曼彻斯特警察局（Greater Manchester Police）的学徒制项目旨在培养学徒的客户服务、管理以及信息技术支持等方面的能力，为他们胜任行动支持官（Operational Support Officers）的岗位做好准备。学徒期结束后，他们将与警察、警务文职人员一道在大曼彻斯特的社区警务队（Neighbourhood Policing Teams）工作。从这些警察局试点的学徒制项目可以看出，这些学徒制项目大多是针对警察局内的文职人员（police staff）的项目，并不是针对正式警察的项目。

警务学徒制（policing apprenticeships）是英国学徒制的一个有机组成部分，在英国整个学徒体系中只是刚刚开始起步。需要指出的是，英国由英格兰、苏格兰、威尔士和北爱尔兰四个主体部分组成，苏格兰和北爱尔兰享有较高程度的自制，因此就警务而言，英国内政部只负责英格兰39个警察局和威尔士4个警察局共计43个警察局的宏观警务活动，苏格兰和北爱尔兰各有一个警察局，其警务由各自的地方当局负责。但是在涉及警务学徒制上，英格兰和威尔士也享有一定的自主权，可以按照自己的实际需要开展符合自身情况的警务学徒制。

成功获得警察局职位的学徒在其他警察的带领下从事警务工作，每周需工作至少30小时，从事的工作包括维护治安、出现场、进行搜查、实施逮捕、讯问犯罪嫌疑人、危机管理、向受害人和证人提供帮助等。16歲至18岁以及19岁的第一年学徒可享受英国学徒最低工资标准待遇——每小时不少于3.4英镑，每年还可享有20天的带薪休假。此外，某些警察局还会给一些额外的补贴。

英国第一个真正意义上的警务学徒制项目出现在威尔士，该项目由司法行业技能理事会（Skills for Justice），教育培训机构考莱格塞噶大学（Coleg Sir Gar）和威尔士技能学院（Skills Academy Wales），以及威尔士四个警察局中的三个警察局，即南威尔士警察局（South Wales Police）， 德韦达-波厄斯警察局（Dyfed-Powys Police）和格温特警察局（Gwent Police）联合推出。该项目是一个三级的学徒制项目，包含以下技能领域：三级警务文凭（Level 3 Diploma in Policing）； 员工权利与职责（Employee rights and responsibilities）；基于工作的指导（Work based mentoring）；威尔士基本技能三级——交流 （Essential Skills Wales Level 3 Communication）；威尔士基本技能二级——信息和通信技术（Essential Skills Wales Level 2 ICT）；以及威尔士基本技能二级——数字应用（Essential Skills Wales Level 2 Application of Number）。

现在司法行业技能理事会针对在职警察推出了刑事调查类的高等学徒制项目，级别为五级，学徒岗位涉及刑事侦查、家庭犯罪、严重犯罪调查、暴力犯罪调查、高科技犯罪调查、金融犯罪调查、秘密警务以及反恐等。学徒需要在警察局从事刑事侦查类工作，内容涉及询问被害人、证人以及犯罪嫌疑人，设计并且评估调查战略以及收集信息与证据等，岗位起薪为年薪23000英镑。

二、警务学徒制变革的源动力

英国政府强调财政支出的“物有所值”和使用效果，把保障国家安全和国家经济安全放在工作的首位。最近几年，英国的经济开始走向正轨，经济开始复苏，但是英国的生产力却依然不够理想，比加拿大低6%，比德国低11%，比意大利低14%，比法国低15%，比美国低38%。生产力的低下与劳动力的教育和文化水平息息相关，而提高劳动力的教育和文化水平的一个重要途径便是学徒制，因此，近期英国政府加快了学徒制的改革步伐，大力提高学徒制的质量和数量，从而更大限度上促进经济社会发展。在国家整体改革背景下，英国的警务改革也在如火如荼地开展。顺应国家学徒制的改革，英国的警务学徒制在此背景下也正在进行重新设计。

（一）警务执法环境和警务改革的驱动

随着经济社会发展，人类已经进入网络时代，但与人民生活水平极大提高伴之而来的是网络以及电信犯罪的蔓延；全球化在使世界变成地球村的同时，也为国际恐怖主义提供了温床。这些变化是全球警察普遍面临的挑战，英国警察也不例外。另外，英国警察面临着一些特有的执法环境，比如（1）英国有13万名年轻人来自不同的少数族裔，文化差异对警察执法提出了挑战，而且，新媒体环境对警察的宣传工作提出了新的挑战；（2）来自东欧的一些人由于欧盟的自由流动政策，对于英国的福利制度提出了一些挑战，这也是促成英国脱欧的一个助长因素，也同样造成了一些警察不得不去应对的社会问题；（3）联合政府大幅消减公用部门的开支，其中也包括警务支出，2011年3月至2015年3月实质减少20%，这使得一些警察局被迫裁员，形成的局面已由“警力无增长改善”变成 “警力减少改善”，对警察执法效能提出了更高的要求。不用说警察在日常警务活动中要不断应对网络犯罪，防范恐怖主义袭击，就连一起普通的家庭纠纷事件处理不当都有可能使警察付出生命的代价。所有这些都给警察呈现出与以往迥异的执法环境，对警察的知识结构和执法技能提出了极大挑战。警务工作已经不单单需要健壮的身躯，诚实、勇敢的品格，更需要交流沟通技能，危机化解技巧，独立判断能力，研究技能，批判思维能力以及符合警察伦理的推理判断能力等。事实上，英国绝大多数警察并不携带枪支，他们在日常警务执法中最重要的武器就是交流。而这些“软实力”的取得需要高等教育的支撐，警察接受高等教育是警务执法环境改变对警察提出的客观要求。

从1829年英国建立起世界上第一支制服警队一直到现在，英国各地警察局对于警察招募并没有统一的学历要求，这使外界对英国警务工作是否合乎职业标准意义上的“职业”打上了问号，因为严格而言，像医生和教师等职业都有外界认可的学历标准。虽然许多警察能力非常高，但是由于没有学位，其学识往往不能被其他行业认可，如果转行或者在退休之后另谋高就，其资格问题就成为很大障碍。由此可见，警察接受高等教育也是警察职业化的必然要求。在此背景下，英国警察专业机构——警务学院（College of Policing）推出警察教育资格框架项目（Policing Education Qualifications Framework），提出警员入职条件应该是拥有学位的毕业生，而警司的教育水平则应达到硕士学位。其重点工作涉及三个方面：（1）对现任警务人员的学历进行认证；（2）开发实用的警务学位；（3）高层次的警务学徒制项目。

（二）国家学徒制改革的驱动

为了调动雇主参与学徒制项目的积极性，英国政府于2013年推出雇主主导的“开拓者”项目（Trailblazers），规定学徒制项目为期至少一年且20%的时间用于脱产培训，旨在使学徒达到雇主需要的专业技能。近期的改革更是提升了雇主在学徒制项目中的主导作用，主要表现如下：（1）用标准代替框架。英国现在大约有230个行业机构（sector bodies）开发的学徒制项目，各自规定了所要达到的具体资格和学习时间等，但是这些项目往往难以满足具体雇主的岗位需求，因此改革方向是用雇主制定的标准来代替原来行业机构制定的框架，更好满足雇主的特定要求。（2）用终点评估（end-point assessment）代替原先由评估机构进行的评估。在原先的框架结构下，评估机构对学徒的教育培训进行评估，无法反映出学徒是否达到了雇主需要的专业技能，因而现在由雇主、专业机构以及行业专家组成评估小组对学徒进行全面的终点评价，使评估更加客观、真实。（3）根据《2016企业法》（Enterprise Act 2016）建立了新的雇主主导的独立机构——学徒制学院（The Institute for Apprenticeships），其职能包括审批学徒制标准和评估计划等，以更好保障学徒制项目的质量，提高“用户体验”。（4）最为重要的改革是政府于2015年酝酿、2017年3月开始实施的学徒附加税，税率为员工工资总额的0.5%，但每一个雇主为此可以获得政府15000英镑的补贴。这就意味着工资发放额在300万英镑的雇主才需缴纳此笔附加税；照此计算，英国大约不到2%的雇主需要缴纳此笔费用，雇主为了使“羊毛用在羊身上”，自然会增加参与热情。此外，政府还推出一些e-政务措施，招募广告、费用支付等等均可网上办理。所有这些举措都无疑会激发雇主的参与热情，加入或者扩大学徒制项目的规模，警察机构作为公立部门的大型雇主，当然也不例外。

三、警务学徒制变革：

从普通警务学徒制到警务学位学徒制

目前，英国的警察机构对入职警员并没有统一的学历要求，更没有要求申请者必须有大学学位。对于警察的教育训练，现行的做法是警察入职以后有两年的试用期，在这两年当中要进行岗位培训，称作“警察入职学习发展项目”（Initial Police Learning Development Programme），培训费用和工资都要由警察局负担，这在许多成熟的行业中是不多见的，亟待改革。

根据警务学院发布的《警察教育资格框架项目》征询意见稿，改革后的警员入职通道有三个：（1）警务本科学位项目（an undergraduate degree in policing）。获得大学本科警务学位的毕业生经过选拔程序进入警队，教育和培训费由申请入职者自行负担。这种入职模式在英国警队已经有一些先例，比如，早在2012年，泰晤士河谷警察局（Thames Valley Police）就与牛津布鲁克斯大学（Oxford Brookes University）、新白金汉大学（Bucks New University）以及北安普顿大学（The University of Northampton）合作推出警务基础学位项目，学生毕业后并不能直接进入泰晤士河谷警察局工作，但是如果通过选拔程序被录用，则可省去以前的培训环节直接上岗，在岗培训则是带薪免费。与其他警察相比，这类毕业生首先有了国家承认的学历，即使转到其他行业，其教育资质同样会得到承认，而且其工资增长也将进入快车道，但是毕业生求学期间的学费需自己支付。2017年，泰晤士河谷警察局与牛津布鲁克斯大学、牛津市学院（City of Oxford College）等教育培训机构在总结经验的基础上，新一届警务基础学位项目开班。申请者必须首先被泰晤士河谷警察局招录为志愿警察，承担每月不少于18个小时的志愿警察任务，然后经过泰晤士河谷警察局和牛津市学院的共同筛选进入警务基础学位项目。该项目是为期两年的全日制项目，重点学习社区警务以及减少犯罪等领域的课程，每年还有顶岗实习，确保理论与实践相结合。学生每年需交学费7000英镑，毕业可获牛津布鲁克斯大学颁发的警务基础学位。（2）毕业生资格转换项目（a graduate conversion programme）。该项目由警察局与大学合作，由警务学院出台各项相关标准，然后由警察局和合作大学设计、实施、评估培训项目；项目可能为期半年，培训期间学员享受培训工资，学费由警察局负担，毕业合格后直接进入警察局工作。（3）高等学徒制项目。项目由政府和用人单位共同承担相关费用，由于警务学院对未来入职警队的申请者提出了学位要求，所以这个级别的警务学徒制重点方向应该是警务学位学徒制。具体构想是推出社区辅警高等学徒制，教育水平相当于4级；警员学位学徒制，教育水平相当于6级；警长学位学徒制，教育水平相当于6级；警司与总警司学徒制，教育水平相当于硕士程度，为7级。

警务学徒制的推出是一个系统工程，需要学徒制学院、警务学院、警察局、签约合作的高等教育机构以及其他相关警务机构，如国家警察局长理事会（National Police Chiefs Council）、英格兰与威尔士警察联合会（The Police Federation of England and Wales）等通力合作。2016年，坎布里亚大学（University of Cumbria）就与中央兰开夏大学（University of Central Lancashire）、利物浦约翰摩尔大学（Liverpool John Moores University）、切斯特大学（University of Chester）、斯塔福德郡大學（Staffordshire University）、伍尔弗汉普顿大学（Wolver Hampton University）、伦敦都市大学（London Metropolitan University）、新白金汉大学（Buckinghamshire New University）、普利茅斯大学（Plymouth University）以及开放大学（Open University）组成高等教育机构联盟，领导该联盟与警察局等其他部门联合开发英国第一个警务学徒项目，并于2016年9月获得了英国高等教育基金理事会（Higher Education Funding Council for England）首笔450万英镑的拨款。其实，早在2007年，坎布里亚大学就与坎布里亚警察局（Cumbria Constabulary）开展合作，建立起坎布里亚大学警务学院，有开展警察高等教育的丰富经验，因而可以在警务学位学徒制项目中起到领导作用。2017年秋季，第一批警务学位学徒制学员将走进校园，预示着英国警务学位学徒制一个良好的开端。

结语

传统上，英国的警察来源于警察所生活的社区，人际交往能力和想当警察的意愿被认为是比受教育程度更为重要的素质。但是，随着经济社会的发展，警察的执法环境发生了巨大变化，对警察应对新的犯罪形势的技能提出了更高的要求，而且，许多行业现在都对入职者有学位要求，警队缺乏统一的教育标准也使得外界认为警察作为一种职业缺乏“合法性”，正是在此背景下，警务学院才提出了入职警员需要有学位的新要求。这种要求的推出不是没有阻力：与某些国家“控制而制”（Policing by control）相比，英国有“得民众授意而治” （Policing by consent）的警务遗产，而学位要求的提出给英国警务戴上了“依学位而治”（Policing by degree）的帽子，但是，国家学徒制的改革，特别是国家警务改革，使英国的警务学徒制转向发展的快车道。《警察教育资格框架项目》征询意见稿中提出了三种入职警员的路径，其中警务学位学徒制因其“多方共赢”的特性将会在英国加速发展学徒制的背景下快速发展，特别是《2016企业法案》授权教育与技能大臣（Secretary of State for Education and Skills）可以对特定公立部门规定必须招收学徒的配额，有一种建议是此政策适用于250以上规模的公立机构；照此计算，英国的警队均可在配额实施范围，因为英国的警队小到800多人（伦敦市警察局），大到32000多人（伦敦大都市警察局）。可以预见，英国的警务学徒制将在很大程度上提高英国警务人员的知识素养，使其更好适应21世纪复杂的警务环境，更好地当好打击犯罪的勇士，服务人民的公仆。