联合国警察执行维和任务的四个阶段

尚洪强

不同于世界各国单独的军警行动，联合国警察执行维和行动有一定特殊性，总体来说，联合国警察执行维和任务整个过程可以分为四个阶段：起始评估阶段、部署准备阶段、执行任务阶段和撤离阶段。每个阶段都有其单独的计划、行动和后勤保障要求。鉴于联合国维和行动需要协调安理会、成员国、当事国三方之间的关系，平衡三方的核心关切和需求，同时还要根据维和任务区安全形势发展以及各任务区实际部署维和警察力量状况，在实际操作中，上述四个阶段存在一定重合，有时很难分辨出明显的界限。而且四个阶段的界限也并非一成不变，可以根据实际情况延长和缩短，联合国需要根据实际情况和需求进行取舍，但前提是联合国安理会通过的有关维和行动决议中的授权任务必须完成。

（一）起始評估阶段

当一个地区局势不稳、和平与安全遭受破坏、法律秩序无法维持时，联合国秘书长就有可能建议安理会通过相关决议进而设立维和任务区，根据任务区安全形势的需要，要求部署联合国警察执行维和任务，这样就构成了联合国警察部署的最初阶段——起始评估阶段。这一阶段的主要特点是联合国相关部门开展维和警察相关的评估、调查、行动设计和后勤保障设计等内容。区别于维和警察的授权，该阶段的规划框架与维和警察是否被赋予执法权无关，但规划深度和广度却有明显的差异。首先是评估联合国警察队伍所需要的人数。一般情况下，根据联合国测算结果，若要一个国家或地区安全形势得以有效保障，前提是居民与警察比例达到500：1。

显而易见，不能机械复制上述警民比例到维和行动中，维和任务区的执法环境与一个稳定国家的执法环境存在天壤之别。起始待命阶段还需要考虑其他因素，如武装冲突的持续性；非法组织和犯罪分子实际操控警务和控制政治环境的能力；可能出现的难民潮和大量流离失所者；可能先部署维和部队以代行警察职能；在未来的自由和公正选举中保护安全的必要性；任务区的运输条件和通讯状况；司法体制情况，边境管理和罪犯改造机构等因素。总之，事先了解评估任务区潜在危险因素，以便制定不同领域和程度的应急方案，在维和警察行动的评估待命阶段十分关键。

在新开辟的联合国任务区，起始评估阶段需要重点考虑以下三个因素：一是预测联合国警察可能执行的特殊任务；二是确定这些任务所需联合国警察的专业技能；三要测算具体分工和技术岗位所需要联合国警察的数量。估算出所需的技能类型以及人员数量，进而从联合国数据库中挑选可用人员，快速制订部署警察的初步方案，同时进行大量招募和选拔联合国警察的相关工作。如果上述几项工作能在短时间内高效完成，起始待命阶段可以顺利结束。

为提高效率，联合国警察选拔也可以通过其他途径，如号召成员国组建常备维和防暴队或组建专业民事警队等，以应对任务区的实际需要。此外，派遣人员时必须适当考虑维和警察履行执法权时的设备和后勤状况。一般来说，除日常执法所需的警用装备外，后勤资源可能还包括应急和特种警用车辆、刑事统计和分析的信息技术、防暴设备、法学实验室、侦查设备、针对伪造证件和非法贩运毒品的边境和海关机构的执法条件等。

总之，起始评估阶段的核心是制定一系列维和警察战略和行动方案，即如何重建当地警察队伍，以便他们能够最终承担执法任务。具体步骤包括：提出新的当地警察的概念（警察数量、指挥和警衔结构、警种和纪律要求等）；规划招募和选拔当地警察的办法；规划警察学院的培训方案；规划财政预算、费用计算、人事政策、信息技术、设备保障和设施维护等。另外，可以建立一个警察信托基金，以资助当地警察部门重建时解决财政问题。一般来说，在评估待命阶段维和警察和当地警察需要完成两次过渡：一是，必须规划执法权从维和部队移交到联合国警察的模式；二是，规划执法权从联合国警察移交给当地警察的模式。以上两个条件根据任务区的实际情况不同，需要安理会决议中规定明确的授权，典型的案例如现在的海地任务区，经历了以上两个阶段的维和警察授权，再次证明起始评估阶段在维和行动中的重要作用。

（二）部署准备阶段

当起始待命阶段一系列相关保障方案完成后，维和行动进入部署准备阶段，具体程序包括秘书长向安理会提交评估报告，安理会认可安全形势和后勤保障后，维和行动进入具体实施阶段，部署准备阶段开始。在此期间，联合国警察人数得以确定，并据此进行部署准备。安理会授权联合国维和行动部行使全面战略和行动控制权，维和行动部正式向各成员国发函电请求派遣警察参与维和行动。

部署前阶段具体工作包括：技术调查；行动规划终结；后勤保障规划终结；行动方案的制订；向警察派遣国提供指导原则等。该阶段要求联合国维和行动部、警察派遣国和联合国相关机构进行各种资源和信息的充分整合与协调。鉴于部署准备阶段是维和预算形成的重要阶段，因此安理会必须对是否授予维和警察执法权进行充分考虑。除了维和行动部警务司直接参与所有的部署前准备工作外，这一时期极其重要的工作是尽早选拔出联合国任务区警察部门的高级管理层，并确保他们能够参与部署前阶段的规划和准备工作，后者早期介入将有助于顺利实施安理会决议中的维和授权。

（三）执行任务阶段

该阶段的工作以联合国警察到达任务区为始点，以授权结束为终点。在该阶段，联合国警察的任务和职责归属于两个部门，即联合国维和行动部警察司以及任务区警察部门。其中，警察司有两大作用：政策规划和任务区管理。任务区管理主要包含监督、评估和审查任务区警察的工作表现；协助派遣国招募警察；管理联合国警察的部署和轮换工作。

在任务区，联合国警察是维和行动的组成部分，任何时候都要在特派团团长的授权下开展工作。不管行动的授权如何，联合国警察必须认识到其活动将产生的巨大政治影响。在冲突后环境里，任务区联合国警察的所有活动都会以某种方式直接或间接地影响到当地政治派别之间的权力平衡，甚至技术层面的警务改革都将产生政治后果。与此同时，任务区维和警察行动的成败取决于这些当事国各政治派别力量对联合国警察活动的认同或配合程度，他们的权力资源将不可避免地产生积极或消极的影响。因此，联合国警察在执行任务时必须极其慎重，这一点在警察任务区尤为重要。任务区警察部门需要长期耐心，让当地警察接受维和警察执行任务的现实（不论他们是新招募的还是经验丰富的警察），即联合国警察在任务区的存在和活动对他们的职业和国家都是有益的。此外，联合国警察还需要协助当地警察部门建立管理系统，这种系统必须适应当地警察和本地政治文化的需要。

（四）撤离阶段

当然，联合国开展维和行动是临时的，维和人员永远是过客，而当地政府和民众才是真正的主人。维和行动的终极目的是帮助东道国奠定一个持久、稳定的和平基础。当联合国维和警察授权完成之时，撤离阶段就开始了，这意味着将其做的所有工作移交给接替它的下一个国际组织或当地政府。结束任务区授权的决定由联合国安理会进行评估后作出。这些评估并非易事，时间表由安理会根据秘书长、总部和关键会员国以及秘书长特别代表的意见而确定。联合国维和任务区成功撤离的一个标志是东道国人员可以有效地处理关系到当地国家和民众长治久安的事务，不能出现任何的安全真空。移交的各个方面必须考虑周全，在撤离前必须尽力协调好，并以迅速有效的方式开展。需要说明的是联合国警察的撤出不是孤立的，是联合国维和任务撤出的一部分，因此需要从整体系统的角度做好撤出阶段的各项工作：

第一，精心规划。

从长远看，一个深思熟虑的过渡阶段对巩固国际和平是非常重要的。特别是在当今综合维和行动中，国际维和人员不再仅仅承担传统维和任务，尤其是维和警察，一定程度上也承担某些国际管理的工作，这使得东道国政府在冲突后建设国家的进程中也能得到国际社会的帮助。需要强调的是，移交工作必须精心策划，确定合适的移交时间和方式。

第二，综合评估。如果联合国维和人员还没有完全实现规划目标，或者当地人员尚未建立起足够的能力，这就表明撤离阶段的移交时机还不成熟。移交应该是东道国和国际参与各方达成同意。通常情况下，撤离阶段评估指标主要包括下列内容：

1.特派团完成联合国授权任务。

2.东道国没有暴力冲突和大规模的践踏人权现象，尊重妇女和少数民族的权利得以保障。

3.实现了对前战斗人员的复员、解除武装、重返社会的工作，正在恢复或建立负责的国家安全机构。

4.在接受民众监督和尊重人权的前提下，国家武装力量和警察具有维护治安和安全的能力。

5.正在建立一个独立、有效的司法和矫正体制。

6.国家权力机构和基本服务的恢复。

7.在无家可归者返乡或安置中，几乎没有内部干预或冲突。

8.男女享有同样的投票和选择党派的权利，通过自由公正的选举，产生合法的政治机构。

联合国总部在特派团撤出前派遣小组进入，一般情况下，协调小组在特派团撤出前六至九个月到特派团视察。小组包括后勤保障、行政管理、军事以及警察和民事领域的专家。他们审查特派团撤出方案、特派团移交给东道国的财产情况、部队和警察部门的撤出计划、撤出阶段裁员计划和重要采購活动等。根据评估要求，特派团的保障主任编制一个预算方案，经特派团团长审查，提交主管维和事务的联合国副秘书长。

第三，实施撤离。

1.制定撤离方案。该方案具体规定部队、警察和民事人员撤离的时间表以及联合国资产的撤出和处置的时间表。撤出方案也考虑危险物品的运输和处理，以及保护环境等各种法律和法规。

2.成立撤出问题工作组。为确保撤出的顺利开展，特派团团长成立撤出事务工作组。该组由行政部门一名高级官员领导，协调有关方面的各项活动。

3.人员的撤出。军事和警察人员一般都撤回本国或部署到其他任务区。民事人员一般重新分配到其他任务区或者回到原来工作部门。

4.资产的撤出。撤出前剩余资产一般移交给其他任务区，有的则捐给东道国政府。