2018年：IMF对全球央行内审和监督有效性的评估

曾繁荣

[摘要]国际货币基金组织（IMF）的一项重要职能是向成员国提供紧急资金援助。为保障援助资金的安全，IMF通常每隔五年会对受援国中央银行的内审和监督有效性进行保障评估。在2000年至2010年开展两轮评估的基础上，IMF又对全球64家受援国中央银行2010年4月至2017年底期间的111项研究报告进行了评估。2018年6月发布的评估结果表明，受援国中央银行的内控框架在增强，但内部审计和审计委员会监督方面普遍存在脆弱性。本文摘编了IMF对央行内审和监督有效性的评估框架、框架特点及评估结果。

[关键词]内部审计 审计委员会 有效性 评估报告

当IMF向成员国提供紧急资金救助时，将定期

开展资金安全评估，以评估IMF的援助资金是否得到受援国中央银行的充分管理。这类评估是对成员国中央银行治理和内控框架的诊断性评估，涉及五个领域：外部审计机制、法律结构和自治、财务报告框架、内部审计机制和内部控制体系，简称ELRIC框架。

一、ELRIC框架特征

IMF从内审和审计委员会的有效性两个角度来评估中央银行ELRIC框架的有效性。

（一）内部审计监督

对ELRIC框架内的内审机制进行评估，旨在了解和评估内审部门是否具有足够的能力履行职责，以及是否符合国际通用标准。

1.组织独立性和权威性。内审部门应客观、不受干扰地开展工作，内审的职能定位以及首席审计执行官（CAE）在中央银行治理或管理结构中的作用，以及允许内审直接向董事会和行长报告等做法，均有助于加强内审权威性及保持内审独立性。内审部门的地位和职责应体现在董事会批准的正式章程中，包括在工作范围内无限制地查阅记录和监督人员。

2.监督。内审的组织独立性还可通过向董事会提供建议而得到强化，不直接向董事会（或审计委员会）直接报告的内审部门将面临诸多挑战，包括资源分配不足以履行职责、所提建议的接受或执行程度低、不利于加强能力建设（如通过专业认证）和支持内审开展工作等。

3.人员配置和能力。内审部门应有足够资源来履行职责，包括内审人员的资历互补、具备审计高风险领域所需的专业技能和能力。为此，可考虑通过考取资格认证和专业证书来提升内审人员的业务胜任能力，以及制定培训和持续发展计划。

4.审计方法。内审部门制定工作计划以及研究执行计划的方法对于评估工作同样重要。内审方法应基于风险导向、符合国际标准、能灵活应对中央银行风险状况的演变和控制环境中新出现的漏洞。有两种情形要注意：一是当审计方法基于合规性驱动时，内控风险将加大。此时，内审所覆盖的高风险领域并不是最优的，缺乏对控制框架的全面评估，这背离了国际标准，通常是潜在能力有限的表现。二是内审人员经常在高级管理层的指导下开展审计工作。这明显违背了内审的基本原则，而这主要与审计制度僵化有关。

5.报告和监测。内审部门除了向高级管理层传达审计结果和建议外，还应定期向董事会或审计委员会报告重大风险暴露和控制缺陷，包括根源分析和补救行动、年度审计计划的最新进展和建议实施情况。同时，应包含正式的后续程序，以监督审计结果的解决，确保补救行动得到有效执行。通常，报告和监测方面的缺陷部分是由于沟通渠道受到破坏，如仅向行长传达审计结果，通过行长向审计委员会传达信息，或仅向审计委员会提供零星信息，妨碍了及时监督。对内审工作（如审计计划完成情况和建议的落实等）监督不力，也会影响报告的质量。

6.质量保证和改进计划（QAIP）。这也是维持内审职能符合国际标准所需的重要方面，包括每五年进行一项独立的外部质量评估和解决需要改进领域的行动计划。它的不足通常表现为：缺少正式的质量保证和持续遵守国际标准所需的内部和外部质量审查。

（二）审计委员会监督

审计委员会是实现环境强有力治理的关键，包括评估审计委员会如何适应整体治理框架、任务规定以及实践中的监督职能。评估侧重于以下关键特征：

1.人员组成。组成人员的独立性（不管是形式上还是实质性的）对于审计委员会的制衡和有效性以及保持可信性都至关重要。为此，审计委员会应由非执行董事组成，其任务和职责范围在中央银行总体治理框架的范围内明确规定，并列入董事会批准的章程。此外，组成人员的经验多样性也很重要，因为通过成员的广泛观点获得的技能可以提高客观性。审计委员会的人员数量应该在成员的广泛经验基础与重点监督机制之间保持平衡，如果审计委员会的人员过多，可能会失去重点并淡化成员的个人责任。保障评估的不足之处包括诸如让中央银行的高管成为审计委员会的成员（如副行长）等，该做法会引起内在的利益冲突，因为高管不能既是裁判员也是运动员。

2.知识和专业技能。审计委员会成员的一项基本要求是至少有一名成员在审计、会计或财务报告方面有深入的理解或专业技能。然而，鉴于审计委员会的职能范围不断扩大，需要多元化的技能组合才能处理不断增加的问题范围，包括IT、法律和风险管理。若现有问题超出了审计委员会的能力范围，就应增加培训，或获得外部专业知识（如聘请财务或审计专家）。

3.盡职性。审计委员会成员应有足够的时间和精力来履行其职责，应定期召开会议并作充分准备，包括审查会议议程和辅助材料。因此，审计委员会的评估重点还在于其成员是否认真对待自己的工作、是否充分准备并提出相关问题。

4.监督外部审计。有必要通过与外部审计师的高质量互动来密切监督。审计委员会应参与外部审计师的遴选、任命和年度评估，应在整个外部审计过程（从计划到完成）中积极参与并评估外部审计师的表现和独立性。与外部审计师的互动质量对于培养相互信任的环境更为重要，这有助于鼓励提出相关的关键问题并提升外部审计师的能力。

5.监督内部审计。审计委员会应通过职能报告与内审部门密切合作，定期审查内审计划、资源、绩效和建议落实情况，并通过问责机制强化监督，包括发布年度审计报告和业绩自评报告。

强有力的监督是良好治理体系的关键因素，并且往往形成更有力的控制环境。因此，审计委员会可以对审计机制的质量产生重大影响，审计委员会成员具有足够的专业知识，可以帮助确定流程等问题，并与内部和外部审计师进行有效沟通。

二、评估结果

（一）内部审计方面

对2010年4月至2017年12月期间64家中央银行的111项报告评估发现，有5家中央银行不具有内部审计职能，而在设立了内部审计职能的中央银行中（共106项评估），有71%被认为是无效的。包括四种情形：一是在报告和工作独立性方面的授权不够（51%或54项评估）；二是审计能力受到内审人员能力的较强约束（65%或69项评估）；三是审计方法并不是基于风险的，而是基于规则的（57%或60项评估）；四是监测建議和实施补救行动的系统存在结构性弱点（58%或62项评估）。

分地区来看，只有欧洲的问题相对较少，其他地区的问题均较多（见图1），其中评估了非洲37个国家央行，亚太地区10个，欧洲22个，中东和中亚25个，西半球12个。受援国中央银行内审漏洞的表现形式见表1。

（二）审计委员会方面

对2010年4月至2017年12月期间的111项保障评估发现，14%的央行（共开展16项评估）并未建立审计委员会，而建立了审计委员会的央行（共开展95项评估），78%被认为无效（共开展86评估）。虽然多数受援国中央银行建立了审计委员会，但多数是形式重于实质。造成审计委员会有效性不足的原因包括：组成人员不足（共46项评估或48%）、专业知识和经验受限（共57项评估或60%）、内部审计（71项评估或75%）和外部审计的监测不力（57项评估或60%）。这些评估结果在所有地区都很常见（见图2），包括非洲37项，亚太9项，欧洲17项，中东和中亚21项，西半球11项。

与此同时，本轮评估相较于上一轮评估而言，中央银行风险状况得到部分改善（体现为风险评级下降），这证明了审计委员会强有力监督的重要性。为评估审计委员会的重要性，IMF对比了有效的审计委员会（25项评估）与无效的审计委员会（86项评估）对中央银行内控风险的差异性影响。评估表明，近年来，中央银行整体风险状况出现了较明显的下降，尤其是在审计委员会有效时下降更多，而且高风险评级只出现在审计委员会无效的情况下。具体为：内审机制的较高风险评级占比从上一轮的67%（包括55%的中高评级和12%的高级评级）下降到本轮的31%（全为中高评级），内部控制系统的较高风险评级占比从上一轮的82%（包括54%的中高评级和28%的高评级）下降到本轮的19%（全为中高评级）。很显然，审计委员会在改进中央银行风险状况方面发挥着重要作用，其强有力的监督不仅对内部审计质量产生重大影响，而且对治理安排和一般保障框架产生影响，见图3。

三、总结

当前，人们对中央银行内部审计保障功能的期望值在不断提高，但相较于现实，还有许多需要改进的地方，如审计资源不足，员工配备和必备技能以及培训和专业证书方面的表现较差，管理层没有充分重视内部审计职能，没有采用正确的报告途径，难以树立内部审计应有的权威，进而影响内审部门和审计委员会对组织的增值功能，影响了内部审计作为第三道防线作用的发挥。

展望未来，需要共同努力寻找解决上述挑战的可行方案。从IMF角度看，包括与中央银行界持续合作，对发现的内部审计问题进行深入解读，持续提供技术援助，采取补救措施，促进发达国家与发展中国家中央银行开展同行对话，实施双边借调和交换计划、量身定制能力建设计划、同行评审、专业培训和专业认证等。

（作者单位：中国人民银行赣州市中心支行，邮政编码：341000，电子邮箱：315421032@qq.com）