美国联邦调查局（上）

戴铭

概述

美国联邦调查局承担着情报搜集和执法双重职能，是个以情报驱动、聚焦于风险防控的国家安全组织。它拥有一支3.6万余人的全天候运转、遍布全球的专职队伍，保护美国不受恐怖活动、间谍行为、网络犯罪和其他严重刑事犯罪的威胁，并为众多的合作伙伴提供必要的服务、支持、培训等。联邦调查局同时向美国司法部长和情报部门负责人汇报工作，向上至国家政策制定者、下至地方合作者的各类群体分享它搜集、分析、合成的重要情报信息。

1908年，底特律福特公司的流水装配线上开出了第一辆T型小汽车，联邦调查局的工作也是始于那一年。在工作中，它主张践行以下的核心价值观：

严格执行美国宪法

尊重被保护者的尊严

具有在任何时候都能提供关心与帮助的同情心

无畏无私维护法律的公正

毫不妥协的个人诚信和制度正直

具有承担本局行动和决策后果的责任心

具有在个人和专业方面体现出的领导力

同时要求秉承忠诚、勇敢和正直的信条，遵循着以下优先等级：

1. 预防和抵御恐怖袭击。

2. 及时发现和制止间谍与情报活动。

3. 打击网络犯罪和高科技犯罪。

4. 打击各层面的公共腐败行为。

5. 保护公民权益。

6. 打击国内外犯罪集团和企业。

7. 打击严重的白领阶层犯罪。

8. 打击严重暴力型犯罪。

9. 为联邦、州、地方和国际合作伙伴提供支持。

10. 提升科技含量以更好地完成各项工作任务。

联邦调查局可以调查的案件范围包括：①联邦法律规定的除排他性案件外的所有联邦犯罪。②“绑架和袭击法案”等其他法律规定的专门性案件。③一定范围内对部分违反州法律的案件享有特别管辖权。如：情节严重的杀害州执法人员的案件、侵害州际旅行者的暴力性犯罪，以及连环杀手案件等。但需要有相关州部门的正式请求才能介入案件侦查。④根据总统行政令、司法部长授权和各类法律规定调查威胁国家安全的案件。如：由境外势力操控的国际恐怖主义犯罪、间谍和其他情报活动、计算机犯罪、阴谋破坏和暗杀活动等。

2001年“9·11”事件后，联邦调查局不仅拓宽了与境内外合作伙伴的传统合作范围，还加强了与工商界、学术界等和公众的新型伙伴关系，这些合作伙伴为调查局完成任务也作出了巨大的贡献。

联邦调查局总部位于华盛顿，随着其规模的不断发展壮大，一些总部的职能转移到了其他城市，现在刑事司法信息服务部门在弗吉尼亚州西部的克拉克斯堡，行动技术部门和培训学院在弗吉尼亚州的匡蒂科，聯邦调查局的反恐部门和中央情报反恐部门位于弗吉尼亚州国家反恐中心，还有其他一些像高科技、计算机和法医中心这样的专业部门，则遍布全国各地。在局总部除了领导层和相应的行政办公室外，还设有国家安全、刑事和网络犯罪应对及服务、人力资源、科学技术和信息科技等工作部门。

联邦调查局的具体工作由它的56个外勤办公室和约380个卫星办公室开展。除了位于纽约、洛杉矶和华盛顿的几个最大的外勤办公室直接由局长助理负责外，其他的外勤办事机构都由一个专门部门负责日常工作监督。其分布于全球的63个海外办事处和15个二级办事处，负责与世界各国执法人员和情报部门联系沟通，应对日益突出的跨境刑事犯罪和恐怖活动威胁。这些海外办事机构通常设在美国驻外使领馆内，设在中国的办事处有两个，分别位于北京和香港。通常美国与各海外办事处驻在国以签订正式协议的形式明确联合行动开展的方式和信息共享的规则。除此之外，必要时联邦调查局也会派遣特工和犯罪现场勘查专家协助发生在境外的涉及美国公民的案件调查工作，或是向国际刑警组织、欧洲刑事警察组织等国际合作机构派遣工作人员。

历史沿革

联邦调查局自始建以来，经历了七个历史发展阶段：

1.现实的召唤（1908～1923）

1908年的夏天，时任司法部长查尔斯·波拿巴遇到个难题，他迫切需要一支可以为其所用的调查联邦犯罪的调查小组。之前他曾向私人侦探社借用人手，但当他向国会抱怨此举经济成本太高昂时，国会却完全禁止了这一行为，于是波拿巴决定自己解决这个问题。6月下旬，他低调地建立了一个34人的调查组；7月26日，又签发命令，表示一个“常规的特种部门”将用于调查司法部的特定案件。这份命令标志着联邦调查局前身的正式成立。

这支新队伍最初并没有名称，直到1909年3月才有了它的第一个名字“调查局”。因为缺乏培训和管理经验以及诸多政治因素的影响，早期的调查局运行并不理想，但它在调查白领阶层诈骗、侵犯公民权利犯罪和贩卖人口犯罪等方面取得了一些经验，这几类犯罪现在也属于联邦调查局的重要工作。当年的调查局甚至还涉足了国家安全领域的调查，如叛国、无政府主义和跨境走私等。1917年第一次世界大战爆发后，调查局被安排调查间谍、阴谋破坏和暴动等行为，在其历史上有近十年的时间都在做这些反间谍的工作。1919至1920年间因无政府主义者直接针对美国政府领导人的一系列袭击，调查局被首次赋予反恐的职责，并引发了大规模围捕“左翼分子”的“帕墨突袭”行动。这次行动对年轻的调查局是个重要教训，但也帮助缓解了美国政府对激进主义的态度。

2.联邦调查局和美国黑帮（1924～1938）

20世纪20年代，美国的犯罪率随着城市规模的扩大而上升。1920年1月17日凌晨，美国宪法第18号修正案《禁酒法案》正式生效。此项法案的本意是维持社会稳定，然而后续事态的发展却大大出乎了联邦政府的意料，因为它根本无法扼制民众喝酒的刚性需求。相反，由于禁酒令的施行，正面市场被禁带来了地下黑市的迅速发展，美国黑帮通过私自生产和销售酒类产品获得了高额收益，逐渐发展壮大。在芝加哥、纽约和其他一些大城市，逍遥法外的职业罪犯和黑帮成员不断增多。在被称作“咆哮的20年代”的北美地区20世纪20年代，银行抢劫、绑架、汽车盗窃、赌博和毒品走私等逐渐成为日益普遍的犯罪。

因为缺乏专业培训和必要的工具，调查局执法人员面对国家日益汹涌的犯罪浪潮深感力不从心。而低效的运作模式和日益增长的“政治调查”的坏名声让调查局本身的情况也没好到哪儿去。直到1924年，司法部一个名叫埃德加·胡佛的年轻律师被任命为调查局局长后，形势才发生改观。胡佛迅速而坚定地推出改革措施，辞退了不称职的雇员，增加了特工数量，建立起对总部和外勤办公室的常规督查制度。通过与各州警察局长和其他相关方的合作，胡佛将调查局带入了一个前所未有的新时代：他们于1924年搭建起国家指纹数据库，分别于1928年和1935年推出特工专业培训制度和执法人员专业培训制度，于1930年全面收集和统计犯罪数据，并于1932年建立了调查局第一个犯罪实验室。

改革开展得非常及时，因为像约翰·迪林杰，“帅哥党”弗洛伊德、波尼和克莱德，阿尔文·卡尔皮斯和“巴克帮”，以及“娃娃脸”尼尔森等这些声名狼藉的凶残黑帮犯罪分子在20世纪30年代正活跃于社会舞台。以前调查局对大部分的地方性案件通常没有管辖权，但是在1933年的“堪萨斯城大屠杀”造成一名特工和三名警员死亡后，调查局对黑帮犯罪有了更大的管辖权。新法律允许特工携带武器、执行逮捕，并授予了调查局对绑架案和银行抢劫案的联邦管辖权。1935年7月，调查局正式更名为“联邦调查局”。到了1936年，所有的“公众敌人”要么被捕入狱，要么已经离世，联邦调查局和它的“特工”形象也已家喻户晓，甚至成为流行文化的一种象征。但是随着欧洲另一场世界大战的爆发，新的挑战也近在咫尺。

3.世界大战和冷战（1939～1953）

进入30年代后期，联邦调查局比之前任何时候更具战斗力，然而随着世界范围内战争的爆发，美国当局的关注点回到了国家安全上，联邦调查局又要重新调整它的工作职能。在第二次世界大战爆发前，美国为了预警威胁而搜集各类情报信息，从30年代起，联邦调查局已经开始按照政府的要求收集法西斯和其他政治敌人可能对国家造成的安全威胁方面的信息。1940年，罗斯福总统要求联邦调查局在西半球建一个情报网络，于是特种情报处应运而生，在战争期间向中南美地区派遣了大量秘密特工，成功摧毁了对手的情报中枢。当时，联邦调查局开始向美国驻外使领馆派驻作为外交联络员的特工，协调与国内工作相关的国际事务，这就是今天海外办事处的前身。1947年美国成立中情局后，特种情报处取消，但之前特种情报处的工作已经帮助联邦调查局提高了情报搜集运用能力，巩固了美国日益完善的全球情报网络。

珍珠港事件后，太平洋战争爆发，联邦调查局局长胡佛迅速启动了准备好的作战计划，全局投入到保卫国家安全的全天候运行状态。从围捕逃避兵役的人到调查战时制造业造假，从追踪境内间谍到破解敌方密码，从协助保护大型工厂安全到挖掘潜在袭击线索预防美国境内的破坏活动，联邦调查局都发挥了重要的作用。

1945年二战结束后，美国与苏联之间更隐密的新冲突又开始了。通过联邦调查局在戰时和战后收集的信息，以及英美情报机构于1943年初启动、为期37年的“维诺那计划”（联邦调查局从1947年开始参与此计划）中破解的苏联驻美使领馆电报往来中泄露的苏联高层外交信息，美国获悉了大量苏联在美间谍人员的情报资料，这些间谍渗透在包括美国政府在内的许多部门。当时，除了日常追捕罪犯的工作外，联邦调查局还与相关部门联手破坏了间谍网。联邦调查局在冷战形势下发挥了至关重要的作用，并将这项工作一直延续到今天。

4.为了大众的公平正义（1954～1971）

1954年美国最高法院取消公立学校的种族隔离制度和1955年亚拉巴马州的黑人女性罗莎·帕克斯拒绝在乘坐公交车时给白人让座的事件，导致了被压抑已久的民权运动的爆发，领导这项运动的是年轻的马丁·路德·金。接下来的20年是充斥着动乱、抗议和暴行的20年，因为美国政府对内因种族平等问题饱受非议，对外又发动了不受民众欢迎的越南战争。联邦调查局深涉纷争之中，参与调查民权犯罪并成功打击了20世纪20年代复苏的三K党活动。当然在早期它也遇到过许多困难，比如对滥用私刑和其他一些基于偏见的犯罪缺乏管辖权、证人不愿意合作、陪审团不愿意定罪等。在50年代和60年代初期，三K党死灰复燃，用残暴手段重创了美国国内蓬勃发展的民权运动。1963年，他们在密西西比州民权运动积极分子梅加·埃弗斯的住宅前将他射杀；同年9月，在伯明翰市黑人教堂制造的爆炸事件造成三名美籍非裔女学生死亡；1964年，在著名的“密西西比燃烧”事件中，三K党成员又谋杀了三名民权运动者。当时的联邦调查局局长胡佛命令他的特工“不惜一切代价打击三K党”，特工们冒着生命危险做到了。除了在破获大要案件上投入大量火力外，联邦调查局还建立起一个信息资源库，花费大量时间研究三K党的活动规律。虽然一些三K党罪犯在陪审团的帮助下逃避了法律制裁，但最终联邦调查局还是捣毁了三K党在南方的背后势力。直到今天，像预防和发现仇恨犯罪、查处警察暴行、贩卖人口和其他侵犯美国公民自由的犯罪这类保护公民权益的工作，仍然是联邦调查局的优先任务。

联邦调查局在处理暴力袭击和破坏政府大楼的越战抗议者方面的阴暗记录更为复杂。他们运用了和对付苏联间谍一样的技术手段搜集关于国内破坏分子的情报信息，尽管取得了一些成功，但当这些手段70年代被曝光时，却因为涉及侵犯公民个人隐私而未能受到美国民众的认可。因此，1972年，在位48年之久的局长埃德加·胡佛去世之后，联邦调查局进行了自我革新，在加强国家安全控制的同时，制定了一系列更为严格的行动准则。

5.美国各地的犯罪和腐败（1972～1988）

1972年6月17日，胡佛去世不到两个月，有五人因私闯位于水门大厦的民主党全国委员会办公室安装窃听器而被捕，即震惊世界的“水门事件”。一场拙劣的入室违法行为滚雪球般演变成一个国家丑闻，导致了时任美国总统尼克松的下台，也开启了一个怀疑和嘲讽政府的新时代。对“水门事件”的调查工作是联邦调查局历史上最重要也是最敏感的调查之一。此时，需要变革的迹象已若隐若现。因为在“水门事件”调查中扮演的一些争议性角色和胡佛在任时期一些受质疑的工作方法，联邦调查局的工作受到越来越严格的监管。在接下来的20多年间，联调调查局在克拉伦斯·凯利（1973-1978）、威廉·韦伯斯特（1978-1987）、威廉姆斯·塞森斯（1987-1993）三任局长的领导下进行了一系列改革，聚焦于最重要的威胁，更加注重调查的质量而不仅仅是数量。在70年代，还让更多的女性加入到联邦调查局的工作，并有史以来首次启用了女特工。

激进的动荡延续到70年代后愈演愈烈，如美国本土的左翼激进组织“地下气象员”爆炸袭击了包括国会大厦等在内的多座政府建筑，恐怖组织“共生解放军”绑架了报业大王的女继承人帕蒂·赫斯特等。冷战遗留下的间谍和许多政府部门的败类出卖国家秘密的案件也十分突出，1985年联邦调查局查处了大量的间谍活动，所以美国媒体称那年为“间谍之年”。犯罪和腐败在美国全面爆发，白领阶层通过欺诈中饱私囊的犯罪越来越多，有组织犯罪集团也有意识地向国内其他大城市延伸。联邦调查局通过长期的秘密行动和新的反企业欺诈法律，破获了意大利黑手党比萨连锁店贩毒案、众议院回扣丑闻、库克郡司法腐败案和国会议员受贿案等有影响的大案，削弱了黑手党在美国的势力，根除了政府部门的欺诈行为。

在这个时期，联邦调查局协助首创了DNA分析法和犯罪心理画像，在联邦调查局位于弗吉尼亚的新学院拓展了培训范围。1982年，它开始与缉毒部门合作查处毒品犯罪，并在反恐工作上拥有了更多的调查权，建立起多部门联合反恐力量以预防和应对日益严峻的反恐形势。

6.充满纷争的世界（1989～2001）

对恐怖活动的关注并非空穴来风。1988年12月21日，美国泛美航空PA103航班在苏格兰洛克比上空爆炸解体，机上259名乘客和机组成员全部遇难，其中包括180名美国人，成为迄今为止针对美国的最严重的恐怖袭击之一。洛克比空难最终通过大规模的多国联合行动得以调查终结，也由此拉开了跨境犯罪和恐怖活动新时代的序幕。在接下来的短短一年内，柏林墙被拆除，苏联解体，冷战结束。几年后，科技的进步将人类带入计算机全球网络时代，这一改变带来了全新的安全挑战。越来越多的国际犯罪团伙开始肆无忌惮地实施跨国犯罪活动，走私毒品、违禁品等一切可以走私的物品，甚至包括妇女和儿童。随着全球市场竞争的日益激烈，经济间谍活动和侵犯知识产权行为迅猛增长。同时，随着互联网络的发展壮大，间谍和其他犯罪分子在他们舒适的窝点里就可以随时随地发动在线袭击。在美国本土和海外专门袭击美国公民的恐怖分子也越来越多，其中较为著名的是奥萨马·本·拉登在阿富汗建立的基地组织。1993年，基地组织在纽约世贸中心制造的爆炸案造成六人死亡、千余人受伤。两年后，反政府激进分子蒂莫西·麦克维将装满炸药的卡车停在俄克拉何马城联邦大楼下，制造了当时美国本土历史上最严重的恐怖袭击，造成168人死亡。1998年，基地组织再次行动，同时袭击了美国驻坦桑尼亚首都达累斯萨拉姆和肯尼亚首都内罗毕的大使馆；2000年，该组织又在也门亚丁港使用自杀式小艇将美国海军科尔号驱逐舰炸出一个大洞，造成严重人员伤亡。

为此，联邦调查局通过增设海外办事处和海外专员的方式应对犯罪和恐怖主义全球化的趋势。这些在二战后就开始在美国驻外使领馆运作的海外办事处，与驻在国在线索追踪、信息共享和案件查处等方面建立起了共赢的合作伙伴关系。到2001年初，联邦调查局的海外办事处已经达到44个，比以前翻了一番。同时，联邦调查局还加大了反恐工作力度，于1999建立了第一个反恐部门，以巩固其日渐提升的反恐水平，并着重提升了网络技能，创建了旨在保护基础设施、收集电子证据、保护儿童不受网络犯罪侵害的新项目。

7.保卫国家安全的新時代（2001至今）

2001年9月11日的早晨是美国历史上最恐怖的一个早晨，数架被劫持的飞机猛然撞上了几座国家地标性建设，夺去了近三千人的生命。这场由本·拉登指使基地组织发动的“9·11”袭击，是美国有史以来经历的最惨烈的灾难，不亚于一场预谋的大屠杀。对联邦调查局和全体美国人而言，一个保卫国家安全的新时代开启了。

“9·11”案件的调查确认工作是联邦调查局有史以来最大规模的调查任务，调查人员迅速确定了劫机者的身份以及他们与基地组织的密切联系，并反复确定了没有其他的嫌疑人在伺机采取进一步行动。当时新上任的联邦调查局长、洛克比空难案件的检察官罗伯特·穆勒意识到改革势在必行：联邦调查局的工作要更有前瞻性和预见性，不能只是调查恐怖活动和大要案件，还要着力于预防这些案件的发生。而且联邦调查局一定要成为一个特别的部门，一个以情报驱动引领所有涉及国家安全和刑事犯罪威胁查处的部门。穆勒局长根据“9·11”独立调查委员会和其他相关独立机构的建议，开始逐步推进联邦调查局有史以来动作最大的改革措施。他增设了一些新机构，如情报理事会和国家安全处等，极大地增强了反恐工作力度；新聘了大量的分析员和其他相关领域的专业人员，鼓励合作和情报共享，并加大了对新科技装备的使用。从那以后，联邦调查局利用这些新技术和新装备，不仅遏制了一系列恐怖分子的阴谋，还给美国在伊拉克和阿富汗的行动提供了巨大支持，并逐步在情报领域和其他国家安全机构中广泛运用。

社会治安形势在不断地发展变化，本土的社区黑帮现象日益突出，公司犯罪、高收入和白领阶层犯罪等大要案件越来越多，公共腐败案件不见收敛，线上诈骗和来自各地的网络袭击持续蔓延，联邦调查局对这些新兴的犯罪形态采取了积极应对的态度。 100多年来，联邦调查局不断从失败中汲取教训，表现出极强的适应性与灵活性，积累了应对各种威胁的调查能力和情报水平，并在平衡执法力量的使用与维护美国公民权利与自由方面取得了较多的经验。（未完待续）