国有企业法律体系演进的逻辑动因

赵红

摘要：国有企业法律制度的演化、发展，有很多经验与教训值得总结与思考，其逻辑动因是国家政治经济环境的变化与国有企业战略布局的调整，实质是国有企业的改革转型结果，其根本是权利与责任在各种利益相关主体间的分配与再分配的过程。

关键词：国有企业法律体系

国有企业法律制度经历了从无到有的过程

新中国成立初期，国家在工业、建筑业、运输业、商业部门组建了一批国营性质的公司。20世纪50年代末期到60年代初期，我国又组建了一批全国性与地方性的托拉斯，我国的国有企业经历了一个从无到有的过程。人们对于社会主义的认知带有一定的局限性，认为公有制是社会主义的最主要或者说是唯一形式，我国实行严格的计划经济体制。

在计划经济体制之下，政府在一定程度上變成了一个大工厂的指挥中心，各个产业、企业都是大工厂的分支机构。具体说，企业在行政上分别隶属于中央、省、县三级政府。国务院按照不同的产业建立不同的部门去管理企业，比如冶金工业部、煤炭工业部等等。属于中央管理的企业就由这些部门直接管理与领导，各个省、自治区、直辖市分别建立与中央各部门相对应的部门来管理相应的企业。因此，我国国有企业相关的法律、法规也经历了一个从无到有的过程，最初的国有企业的法律法规也是来源于政策性或者指令性的文件。

我国最初设立国有企业有强烈的应急特征。早期的国有企业旨在解决新中国成立初期亟待解决的实际问题，在设计理念与发展的思路上体现了很强的功利性与实用主义。因此早期的国有企业的制度、法规往往前后矛盾，政府对于国有企业一直在放权与收权之间徘徊不定，既想解决国有企业的生产积极性问题，又必须根除国有企业的一些弊病。比如“利改税”政策，政府既想将一部分权力给企业，又试图通过高达55%的企业所得税与企业调节税来控制企业。这还体现在，国有企业改革过程中缺少相应的配套的制度与法规改变既有状况。国有企业最初作为政府的执行部门，资金的来源于国家的分配，国家对于国有企业承担的无限连带责任。这种“兜底”式的模式很难刺激国有企业的活力，国家财政不堪重负。在国企改革过程中，政府试图通过一系列手段下放权力与物质刺激实现激活企业活力，但是由于没有相关政策与法律法规的跟进制定，使得最后其本质并没有什么变化。

事实上，我国的国有企业改革的过程中，1993年之前都缺少对于国有企业在制度法律上的宏观、清晰的定位。当时国有企业改革的主要目的基本上都是为了解决当时存在的紧迫实际问题，缺乏法律制度系统的整体的设计与布局。在每个改革阶段，政府制定实施了种种的政策与法规，每一项政策、法规解决旧问题之后又会产生新的问题，国有企业改革没有摆脱“放权—收权—放权”的政策循环。1979年—1990年，我国国有企业法律体系主要是由国务院发布或者批转的法规、政策性文件构成，对于当时培养企业的自主性、积极性，激发企业活力，培育市场等起到了积极作用，但不能作为国企改革的长效性、体系性的政策保证。

国有企业法律体系配合国家意志进行调整

我国国有企业自产生之日起就具有支撑国民经济的作用，早期国有企业遍布国民经济各个行业，国民经济在GDP的比重中占据绝对主导份额。上世纪90年代中期，我国国有企业出现大面积的亏损，使国家意识到国有经济的主导作用应体现在控制力上，国有资本不应太分散。1999年十五届四中全会作出了《中共中央关于国企改革和发展若干重大问题的决定》提到：从战略上调整国有经济布局，推进国有企业战略性改组，提高国有经济的控制力。国有经济需要控制的行业和领域主要包括：涉及国家安全的行业，自然垄断的行业，提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。其他行业和领域，可以通过资产重组和结构调整，集中力量，加强重点，提高国有经济的整体素质。

国有企业战略布局的调整，一方面，国有资本在国家意志的主导下，向特定的领域、行业集中。另一方面，在其他领域，即除国有资本占主导控制地位的领域，国有资本可以有序退出。

1999年十五届四中全会提出国有企业应当继续进行股份制改革，大力发展混合所有制经济。这也是我国第一次明确提出“混合所有制”的概念，为推进国有企业改革指引了方向。混合所有制对于国有企业引入非国有资本，降级融资成本，扩大企业规模非常有利。2003年十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提到，要大力发展国有资本、集体资本、非国有资本参股的混合所有制经济，实现投资主体的多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式；2007年十七大报告中也提出，发展混合所有制经济。

为了促进改革，国家配套出台了一系列的政策、法规予以支持。1997年，中国人民银行和国家经贸委联合下发《关于支持国有亏损企业有销路、有效益产品生产的通知》发布“封闭贷款政策”。封闭贷款政策主要是银行贷款给亏损的国有企业专款专用。1999年，我国实施了“债转股”政策。所谓债转股，是指国家组建金融资产管理公司，收购银行的不良资产，把原来银行与企业间的债权、债务关系，转变为金融资产管理公司与企业间的股权、产权关系。

随着国有企业战略布局的改变，国有企业法律体系的发展主要是配合国家意志也进行调整。但是在此过程中也暴露出国有企业法律、法规的不完善，不明晰。比如在混合所有制改革过程中，国家并未建立完善、公开、透明的配套措施，导致在企业改革过程中出现了国有资产流失、集体腐败等问题。

配套的法律法规符合深化国企改革的要求

在深化国有企业改革的要求之下，构建有效的国有企业监管模式成为政府部门的重要工作。2002年党的十六大报告中提出：坚持完善基本经济制度，深化国有资产管理体制改革。在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。2003年3月16日，国务院国有资产监督管理委员会简称国资委成立。2003年10月23日十六届三中全会审议通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出：完善国有资产管理体制，深化国有企业改革。建立健全国有资产管理和监督体制；完善公司法人治理结构；加快推进和完善垄断行业改革。2003年国务院颁布《企业国有资产监督管理暂行条例》，对国有及国有控股企业、国有参股企业中的国有资产的监督管理进行了规范。2008年7月23日，国务院发布《国务院国有资产监督管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定》，规范国资委的主要职责。2009年《企业国有资产法》正式出台，标志着我国国有企业监管体制基本形成。

国资委成立后，在企业负责人薪酬、绩效考核制度、董事会监事会建设方面加强了管理与部署，对于国有企业公司化发展影响非常大。在此期间国资委发布一系列相关的政策、法规：2003年，国资委发布《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》；2004年，国资委发布《中央企业负责人薪酬管理暂行办法》《中央企业负责人薪酬管理暂行办法实施细则》《关于中央企业建立和完善国有独资公司董事会试点工作的通知》； 2006年《关于规范中央企业负责人职务消费的指导意见》、《关于加强和改进国有企业监事会工作的若干意见》；2008年《中央企业负责人年度经营业绩考核补充规定》。

我国对于国有企业战略布局的改变，同时也制定了配套的法律、法规与政策措施便于改革的进行。我国的国有企业法律体系的发展演进现实地体现了国有企业在改革过程中面临的问题。1993年之后，公司化改革成为国家层面上国有企业改革的既定路径，国家出台一系列政策与法律关于如何完善公司治理结构，由于国有企业改革属于“摸着石头过河”，国有企业的改革也绝非只是企业自身问题，所以在改革过程中的立法、执法、司法同样也处于一种摸索状态，但是法律的预测、评价作用也会导致一些问题的发生，因此国有企业法律体系在实践中依然会存在不完善的方面。