开发区融资平台公司的运作模式研究

丁斌

摘 要：开发区的建设发展与所处地区的经济发展水平、投融资平台的运作密不可分，可以说一个开发区的成长发展过程，必然伴随着政府融资平台公司的发展壮大以及平台公司的作用发挥。开发区平台公司的设立和运行管理模式不尽一致，需要结合各地实际进行科学选择。

关键词：开发区 融资平台 运作模式

中图分类号：F832.39 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2018）12（a）-019-02

开 发区是我国改革开放的成功实践，对促进体制改革、改善投资环境、引导产业集聚、发展开放型经济发挥了不可替代的作用。自1984年9月中国第一个经济开发区在大连获批成立，开发区发展到今天已经有超过34年的历史。根据《中国开发区审核公告目录》（2018年版），截至目前，全国共有2543家开发区，其中国家级开发区552家，省级开发区1991家。开发区的建设和发展状况不仅与国家金融政策和国内外经济环境密切相关，同时与所处的地区经济发展水平和环境、与投融资平台的建设和运作密不可分。可以说一个开发区的成长发展过程，必然伴随着政府融资平台公司的发展和壮大以及平台公司的作用发挥。开发区平台公司的设立和运行管理模式，也不尽一致。总的来说，是以管委会直接管理一个平台或几个平台的方式运作，这就是“1+N”和“N+N”两种模式。究竟两张模式孰优孰劣，各开发区要结合自身实际，进行科学选择。

1 “1+N”的融资平台公司运行管理模式

在“1+N”的融资平台公司运行管理模式下，有以下几个代表性的开发区。

1.1 西咸新区平台公司“1+3”模式

西咸新区于2014年获得国务院批复而设立。为集中资源打造西咸新区，经陕西省人民政府批准，西咸新区开发建设管理管委会于2011年9月组建陕西西咸新区发展集团有限公司，注册资本100亿元，资产规模超过1100亿元。其业务范围主要是土地开发和整理，基础设施、生态及水利工程建设、资本运营等。西咸集团是西咸新区唯一的投融资平台，依照“政府主导、市场化运作、专业化经营”发展思路，组建了西咸金控集团、西咸文旅集团和西咸城投集团3个一级子公司，是西咸新区重要的资金承接平台、金融服务平台和产业引导平台。

1.2 贵安新区平台“1+5”模式

贵安新区于2014年获得国务院设立批复。目前贵安新区管委会共出资设立五家国企，包括贵州贵安电子信息产业投资有限公司、贵州贵安综合保税区有限公司以及贵安新区开发投资有限公司。这5家国企中，真正担任贵安新区开发建设的运作平台和执行层的是贵安新区开发投资有限公司。开投公司现有全资一级子公司12家，全资及控股二级子公司23家。开投公司与西咸集团类似，以业务板块为核心，形成“1+5”模式。一级子公司囊括置业投资、建设投资、产业投资、金融投资等板块，各板块下还有设立的不同运营公司。

1.3 天津滨海新区“1+12”

天津滨海新区建设投资集团有限公司伴随着滨海新区开发开放这一国家发展战略的深入实施，于2008年正式组建成立。滨海建投集团以投资建设为主线，以经营转型为重心，以融资创新为保证，成为滨海新区开发开放建设的主力军和排头兵。自成立以来，滨海建投集团不断做大做强，主要经济指标实现了几何级数增长，注册资本金从1亿元增加到300亿元，总资产从不到100亿元增加到近1900亿元，资产负债率控制在60%以下。滨海建投集团拥有涵盖多个专业领域的12家子公司，核心管理团队不足400人；业务涉及市政路桥、高速公路、轨道交通、区域开发、房地产开发等，全面助力滨海新区国家战略的实施。

2 “N+N”的融资平台公司运行管理模式

在“N+N”的融资平台公司运行管理模式下，有以下几个代表性的开发区。

2.1 浦东新区平台“20+N”模式

上海浦东新区（以下简称“浦东新区”）建设发展20多年来，始终肩负着落实国家重大战略的重要使命。到2017年底，浦东新区国有企业合计资产总额为5768亿元，直属企业671家，其中监管企业近20家，包括：上海陆家嘴（集团）有限公司、上海金桥（集团）有限公司、上海张江（集团）有限公司、上海外高桥（集团）有限公司、上海浦东发展（集团）有限公司等近20家。

2.2 重庆两江新区平台“5+N”模式

重庆两江新区于2010年5月获得国务院批复，是国务院直接批复的第三个国家级开发新区。新区管委会出资设立了多个平台公司，采用的是“N+N”模式，第一个N代表的是政府直管的平台公司；第二个N代表的是各个业务板块的运营集团平台公司，平台公司直接设立各类专业化运营公司。运营集团包括重庆两江新区开发投资集团有限公司、重庆两江金融发展有限公司等。两江集团是重庆市委、市政府为加快两江新区工业开发区重大基础设施建设、重要区域开发和现代产业体系构建而设立的国有大型投资集团。

2.3 安庆市平台“3+N”模式

安庆市积极落实国家关于深化国有企业改革的政策倡导及要求，根据区域内资产资源情况进行投融资主体的整合重组，积极推动国有企业同市场经济的深入融合。安庆市采用“3+N”模型，坚持“资源跟着项目走，事权随着产权走”、突出主业、精简高效的原则，组建同安控股、交投公司和金融公司三大投融资主体，主要承担城市基础设施和重大项目的资金筹措、国有资产综合运营管理、战略性新兴产业投资和股权投资等。

3 两种不同模式的利弊分析

从目前开发区以及新区平台公司的运作情况来看，平台运行管理模式都是随着區域发展和管理复杂程度的提高而不断发展和完善起来的。就其主流形式来说，基本上可以分为两大模式，即高度集权管理的模式（“1+N”模式）和集权与分权管理结合的模式（“N+N”模式），以下是对不同模式的利弊分析。

3.1 “1+N”模式的利弊分析

所谓“1+N”模式，即开发区及新区通过一个平台公司将其他资源和业务进行集中统一指挥，纵向管理由这个平台公司一抓到底，只有一个平台直接对政府负责。平台运行管理体系分明，表现为资本运营、产业运营、项目建设和运营三个层次。各层次的公司分工明确、独立性小，管理权力集中于上一层管理部门的手中，这是一种高度集权的运行管理模式。其核心是政府通过管理一个平台，对其他公司进行定位和统一管理，以实现国有资本最大化运营和资源的最优化利用。

这种模式的优点是责任明确、决策迅速、指挥及时、管理成本低，通常适合于发展目标单一、建设任务相对缓解，国有资产经营管理连续性和专业性较好的情况。但是这种模式的弊端在于权力相对集中，在决策和管理团队相对薄弱的情况下，容易造成工作延误、失误或管理混乱。特别是在开发区及新区建设初期或运行管理团队与能力不足的情况下，因为缺乏相应的竞争机制，容易造成建设速度和管理效率的低下。

3.2 “N+N”模式的利弊分析

所谓“N+N”模式，即开发区及新区通过几个平台公司将资源和业务进行平行运作和运行管理。几个平台分别完成自身的体系构建，包括相应的职能定位、业务运行和管理。其运行管理体系各有侧重，分别差异化的构建出资本运营、产业运营、项目建设和运营三个层次。各平台公司的管理权力统一由开发区及新区政府授予，对下集中进行管理。“N+N”模式是一种集分权结合的平台运行和管理模式，它在开发区及新区政府与平台公司之间层面，构建出一对多的任务下达与运行管理体系。

这种模式的优点是在建设任务庞杂，政府项目运营和管理不可能面面俱到的情况下，进行适度的决策和管理分权，以达到加快执行、提高效率的目的。这种模式的不足在于，对平台公司的初期组建和后续管理的工作量都相对较大，此外可能存在人为将新区资产和业务进行分割的情况。

参考文献

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