新时代公共图书馆事业发展的立法保障

柯平

摘要：2017年11月4日，第十二届全国人大常务委员会第三十次会议通过了《中华人民共和国公共图书馆法》。这是党的十九大之后全国人大常委会通过的第一部文化立法，也是公共文化领域继《中华人民共和国公共文化服务保障法》之后的又一部重要法律，对进一步促进公共图书馆事业的发展将起到里程碑式的作用。解读《中华人民共和国公共图书馆法》有助于我们共同努力促进中国图书馆事业的可持续发展。

关键词：《公共图书馆法》 总则解读 公共图书馆事业

《中华人民共和国公共图书馆法》（以下简称《公共图书馆法》）从启动制定到审议通过，历经16载，社会各界、广大人民群众和文化工作者期盼已久，是几代图书馆人的梦想。

一、《公共图书馆法》的产生背景与意义

图书馆法是近代图书馆事业发展的产物。19世纪中期，欧洲一些国家为了促进图书馆的公共化，保证图书馆经费的固定来源，加强图书馆管理，開始制定和颁布图书馆法。1850年英国议会通过《公共图书馆法》，是世界第一部全国性公共图书馆法，此后世界范围内陆续产生了150多部图书馆法律，很多国家特别是发达国家都有了完备的图书馆法律体系。

（一）公共图书馆立法的必要性和紧迫性

公共图书馆事业的持续发展需要法律依据作为根本保障。国际经验证明公共图书馆的发展是建立在立法基础之上的。随着我国国民对美好生活的迫切需求，优质的公共文化服务被更广泛地需要，制定一部《公共图书馆法》既是国家的需要也是人民的需要。

（二）中国公共图书馆立法进程

第一阶段：研究起草阶段。1990年文化部主持《公共图书馆条例》起草工作，2001年党和政府提出了依法治国的思想，文化部开始启动《图书馆法》立法工作。2008年《公共图书馆法》开始起草，中国图书馆学会组织全国图书馆界开展相关研究，2009年11月《公共图书馆法》“讨论稿”起草完毕。 2010年3月产生《公共图书馆法》“征求意见稿”。 2011年12 月《公共图书馆法（草案送审稿）》经过文化部研究通过之后正式上报国务院。

第二阶段：调研修改阶段。国务院法制办公室经广泛征求意见和调研，会同文化部对《公共图书馆法（草案送审稿）》进行了修改，最终形成了《中华人民共和国公共图书馆法（征求意见稿）》。

第三阶段：公开征求意见阶段。2015年12月公布《中华人民共和国公共图书馆法（征求意见稿）》，召开《中华人民共和国公共图书馆法（征求意见稿）》的研讨会。2016年3月召开了“《公共图书馆法》专家论证会”。

第四阶段：审议通过阶段。2017年4月审议通过了《中华人民共和国公共图书馆法（草案）》，6月，第十二届全国人大常委会第二十八次会议对《公共图书馆法（草案）》进行了审议。2017年10月召开草案通过前评估会。2017年11月，第十二届全国人大常务委员会第三十次会议通过了《中华人民共和国公共图书馆法》。

（三）《公共图书馆法》对文化发展的重要意义

《公共图书馆法》是党的十九大之后全国人大常委会通过的第一部文化立法，也是公共文化领域继《公共文化服务保障法》之后的又一部重要法律，对进一步促进公共图书馆事业的发展将起到里程碑式的作用。

（四）《公共图书馆法》对图书馆事业的重要意义

一是图书馆事业发展的必然性。立足于图书馆事业发展的现状，面向未来可持续发展，通过制度设计，解决图书馆事业存在的种种突出矛盾与问题，加快图书馆事业发展步伐，为图书馆事业整体协调发展提供法律保障。

二是图书馆事业法制化。立法体现了图书馆事业从政策管理、标准化管理上升到法制化管理的必由之路，也标志着中国图书馆事业开启制度设计与制度创新法制化，迈进了管理运行法治化的快车道。

二、《公共图书馆法》与《公共文化服务保障法》的制度衔接

（一）从立法宗旨上两法衔接

《中华人民共和国公共文化服务保障法》（以下简称《公共文化服务保障法》）强调“为了加强公共文化服务体系建设，丰富人民群众精神文化生活，传承中华优秀传统文化，弘扬社会主义核心价值观，增强文化自信，促进中国特色社会主义文化繁荣发展，提高全民族文明素质”。《公共图书馆法》则进一步强调为了促进公共图书馆事业发展，发挥公共图书馆功能，保障公民基本文化权益，提高公民科学文化素质和社会文明程度，传承人类文明，坚定文化自信。两法在立法宗旨实现了有效衔接。

（二）工作导向上两法衔接

两法充分体现了以人民为中心的工作导向，强调要发挥公共文化服务功能，满足新时期人民群众多样化的文化需求，重视群众评价和反馈机制，重视人民群众的关注度、满意度。

《公共图书馆法》是对《公共文化服务保障法》基本要求的专业化和具体化。是从政府责任、表彰奖励、保障措施和法律责任等方面衔接了《公共文化服务保障法》的有关要求。全国人大教科文卫委员会文化室主任朱兵指出，《公共图书馆法》是一部推进公共图书馆事业发展的专门法，是从公共图书馆角度对保障法提出的基本原则、制度要求的专门化和具体化。

三、《公共图书馆法》总则解读

《公共图书馆法》总则主要解决立法的宗旨问题、关键问题、宏观问题、根本问题等主要问题。

（一）明确了公共图书馆的概念、性质、基本功能

在立法过程中，公共图书馆法起草修订组围绕公共图书馆的定义、职能、类型、业务范畴等问题进行了认真的研究，立法部门还多次组织专题研讨会，充分反映出《公共图书馆法》立法的坚实理论基础。

1.公共图书馆的性质

《公共图书馆法》第二条将公共图书馆界定为：向社会公众免费开放，收集、整理、保存文献信息并提供查询、借阅及相关服务，是开展社会教育的公共文化设施。什么是公共文化设施，《公共文化服务保障法》第十四条对公共文化设施作了界定：即用于提供公共文化服务的建筑物、场地和设备，主要包括图书馆、博物馆、文化馆（站）、美术馆……公共数字文化服务点等。

2.公共图书馆的基本功能

一是收集、整理、保存文献信息。本法第二十四条、第二十五条、第二十七条、第二十八条分别对收集、整理、保存文献信息的具体要求做出进一步规定。

二是提供查询、借阅及其他相关服务。所谓其他相关服务指什么？具体包括：定题检索、文献查证、委托课题、信息推送等。本法第三十三条进一步明确了服务范围，查询、借阅为免费服务。

三是开展社会教育。即与学校教育、家庭教育并行的教育活动。

3.公共图书馆的类型

公共图书馆分为政府兴办的图书馆和社会力量兴办的图书馆。前者包括国家图书馆、省市县三级成人图书馆。后者还没有正式挂牌，下一步国家有关部门将开展社会力量兴办公共图书馆的确认工作。社会力量兴办公共图书馆必须是免费开放的公共机构，并承担公共图书馆职能。

4.公共图书馆馆藏

图书馆馆藏包括文献信息、圖书报刊书籍、音像制品、微缩制品、数字资源等。其他包括专利、标准、计算机程序等。

（二）强调了公共图书馆的重要地位和发展方向

1.公共图书馆的地位

公共图书馆是社会主义公共文化服务体系的重要组成部分。公共文化服务体系是以满足公民基本文化需求为主要目的。公共图书馆是公共文化服务最重要的设施之一。公共图书馆在公共文化服务体系中不可替代的位置，体现了公共图书馆的基础性、必备性和重要性地位。

2.公共图书馆的重要任务

《公共文化服务保障法》（2016）第二十七条强调了各级人民政府应当充分利用公共文化设施，支持开展全民阅读。《公共图书馆法》在此基础上，进一步明确推动、引导、服务全民阅读是公共图书馆的重要任务，也是新时代实现文化强国、满足人民群众阅读与文化需求的具体要求，是国家乃至全世界全民阅读的重要推动力量。公共图书馆在全民阅读体系中必须发挥主导作用，既是全民阅读活动的倡导者和重要组织者，也是全民阅读活动的重要平台和主阵地。在全民阅读活动开展中发挥着重要的作用，通过全民阅读活动提高服务质量，增强人民群众的获得感。

3.关于公共图书馆的发展方向

公共图书馆应当坚持社会主义先进文化的前进方向，坚持以人民为中心，坚持以社会主义核心价值观为引领，传承和弘扬中华优秀传统文化，继承革命文化，发展社会主义先进文化。这些和党的十九大精神完全一致。

（三）以法律的形式明确了公共图书馆事业的政府职责

文化部公共文化司司长张永新称：“公共图书馆法对接公共文化服务保障法，以法律形式明确了各级人民政府是承担公共图书馆服务网络建设的责任主体，规定了政府在公共图书馆设施建设、监督考核、制度保障等方面的职责。特别是以强化各级政府的保障职责为核心，为图书馆监督考核各级地方政府履责情况提供了有效的法律依据。”

1.规划责任

《公共图书馆法》第十三条强调因地制宜地确定公共图书馆数量、规模、结构和分布等。强调将公共图书馆事业纳入本级国民经济和社会发展规划。其中国民经济和社会发展规划按照我国宪法和有关中央、地方人民政府的相关法律规定编制与执行。

2.建设责任

《公共图书馆法》第十四条强调县级以上人民政府应当设立公共图书馆，将公共图书馆建设纳入城乡规划和土地利用总体规划。其中城乡规划，按照《中华人民共和国城乡规划法》，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。土地利用总体规划，是各级人民政府依法组织对辖区内全部土地的利用以及土地开发、整治、保护所做的综合部署和统筹安排。

3.经费保障责任

公共图书馆所需经费包括文献信息购置经费、服务经费、运行经费、人员经费、专项经费等。为强化政府保障责任，必须建立经费保障机制，解决总体上公共图书馆事业经费保障不平衡、不充分的突出问题。因此，县级以上人民政府应当加大对政府设立的公共图书馆的投入。

4.管理责任

从国家层面，原文化部负责全国公共图书馆事业管理，国务院其他有关部门在各自职责范围内负责与公共图书馆管理有关的工作。从地方层面，公共图书馆法规范了政府主管部门的责任范畴，文化厅（局）负主要责任，相关厅（局）负相关责任。相关的其他政府有：财政部门、国家或地方发展和改革委员会、国土资源部门、住房和城乡建设部门、中央或地方编制委员会、人力资源和社会保障部门、新闻出版广电部门、教育部门、民政部门、工业和信息化部门、农业部门等。

5.法律责任

《公共图书馆法》第五十二条规定：“文化主管部门或者其他有关部门及其工作人员在公共图书馆管理工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”

（四）鼓励和引导社会力量参与公共图书馆建设、服务与管理

鼓励和引导社会力量参与，既有利于我国公共文化服务体系进一步完善，又有利于公共图书馆事业社会化。

1.社会力量兴办图书馆

我国首次破除了公共图书馆只能或必须由政府主办的藩篱，各种社会组织和个人都可以兴办公共图书馆，从而实现了公共图书馆的建设主体多元化。同时将民办图书馆开展的公共服务纳入公共图书馆服务范畴。

2.社会力量捐助图书馆

公民、法人和其他组织向公共图书馆捐赠，应当遵守《中华人民共和国公共文化服务保障法》《中华人民共和国公益事业捐赠法》《中华人民共和国慈善法》等法律的有关规定。其中，境内公民、法人和其他组织向公共图书馆捐赠，主要依据企业法及企业所得税法实施条例、个人所得税法及个人所得税法实施条例等法律和行政法规的规定享受税收优惠。境外自然人、法人和其他组织可以依照有关法律、行政法规的规定，通过捐赠方式参与境内公共图书馆建设。其中向境内公共图书馆捐赠主要依据《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》《中华人民共和国海关法》《慈善捐赠物资免征进口税收暂行办法》等法律法规及相关政策享受税收优惠。

3.社会力量命名图书馆

社会力量命名图书馆主要形式有：文献信息专藏冠名、公共图书馆专题活动冠名、非政府办公共图书馆冠名、非政府办公共图书馆馆舍或者其他设施冠名。

4.社会力量、社会公众参与图书馆服务

社会力量参与图书馆服务主要有两种形式：政府购买社会服务和志愿者服务。社会公众参与图书馆管理主要有两个方面：公众参与法人治理和公众参与图书馆考核。

5.与各类型图书馆开展合作

国家支持非公共图书馆（学校图书馆、科研机构图书馆以及其他类型图书館）向社会公众开放并开展相互合作。

6.坚持政府主导、鼓励社会参与

明确了政府主导与社会参与的主次关系，避免一些地区政府借社会力量办馆而逃避责任或借此减少对图书馆的投入。以法律规范各级政府的行为，落实政府的公共图书馆保障责任，从根本上避免了一些地方政府在对待公共图书馆事业上不负责、不重视、不作为等现象。

（五）全面促进事业整体协调发展

《公共图书馆法》充分考虑了基本公共文化服务标准化与均等化的要求，从而有利于解决我国公共图书馆发展不均衡不充分的突出问题，推动我国公共图书馆事业整体发展。国家扶持老少边穷地区公共图书馆事业，体现在图书馆设施建设与事业发展的各个方面。

（六）加强图书馆数字化，强调建设应用新技术的现代化图书馆

公共图书馆要广泛运用现代信息技术和传播技术，加强云计算、大数据等信息技术研发和应用，推进国家重大文化信息工程建设与应用，加快图书馆数字服务手段升级换代，深入开展用户需求数据分析，推广线上线下互动的服务模式。

（七）加强国际交流与合作

国家鼓励和支持公共图书馆积极开展国际业务交流与合作活动。公共图书馆国际业务交流与合作包括文献信息交流与合作、服务交流与合作、技术交流与合作、学术交流与合作、人才交流与合作、管理方法经验交流与合作等。大力推动实施对外合作项目，推动世界优秀文化的传承与发展。充分发挥图书馆在传播中国精神方面的独特优势，向海外传播中华优秀传统文化，在国际文化交流中发挥重要作用。

（八）加强知识产权保护，确立馆藏文物、档案等内容的保密合法性

公共图书馆在保护和使用文献信息过程中，应当遵守《中华人民共和国著作权法》《中华人民共和国专利法》《中华人民共和国商标法》《著作权法实施条例》《信息网络传播权保护条例》等条例。著作权方面，除了不受著作权保护的作品外，对于著作权保护期届满的文献信息，公共图书馆可以通过复制、表演、播放、展览、信息网络传播、改编、翻译、汇编等方式进行利用。

（九）发挥公共图书馆行业组织的作用

《公共图书馆法》第十一条强调“公共图书馆行业组织应当依法制定行业规范”，加强行业自律，维护会员合法权益，指导、督促会员提高服务质量。

（十）建立与完善公共图书馆事业的激励机制

表彰和奖励是公共图书馆事业管理的激励机制。表彰和奖励的实施主体是各级人民政府，国家给予的表彰和奖励属于公共图书馆事业荣誉体系范畴的最高层次。除政府组织的表彰和奖励活动外，图书馆行业组织及相关学术团体也可以建立表彰和奖励制度，依法表彰和奖励为公共图书馆事业做出突出贡献的图书馆、图书馆工作人员以及社会力量。表彰和奖励的内容与形式有：对为公共图书馆建设、运行管理、服务、体系化、法治化、标准化，以及为图书馆学研究、技术发展和教育做出突出贡献的组织及个人进行表彰奖励。

2018年是《公共图书馆法》宣贯年，也是《公共图书馆法》实施元年。让我们共同努力促进中国图书馆事业健康、可持续发展。

（作者系教育部长江学者、中国图书馆学会学术研究委员会副主任、南开大学教授、博士生导师、图书情报专业学位中心主任）