金融监管改革路径初探

刘利平

金融监管是伴随市场经济的外部性等问题应运而生的，现代经济中金融业的作用日益突出，金融是实体经济的血脉，而很多金融产品如银行存款、银行理财业务、P2P等日益扩大已具备公共品的部分特质；同时，由于房地产经济的快速扩张和其类金融属性，导致在经济周期下行过程中的金融周期与经济周期叠加，经济周期下行区间延长，波动幅度扩大。因而加强金融监管，防止发生系统性金融风险是金融工作的永恒主题。

金融监管周期

金融监管的逆经济周期属性，导致金融监管在经济上行区间和下行区间的自我调节。纵观近百年经济史，金融监管经历了多轮“经济景气—放松管制—资本泡沫—经济危机—加强管制—经济下行—放松管制”的循环过程。在20世纪30年代大萧条之前，自由市场经济的一个重要体现是金融自由化和极宽松的金融监管；二战后在布雷顿森林体系下，美国、欧洲国家等世界主要经济体对内是金融压抑，对外是资本账户管制；从20世纪80年代开始，到2008年的金融危机前，各国经济重启自由化，金融自由化和金融创新不断；2008年后，后金融危机时代，在欧债危机、南美经济滞胀、中美贸易战、新兴市场国家经济疲软等地区经济危机与冲突不断加剧背景下，金融监管强势回归。

随着近40年的金融自由化和金融创新的发展，金融业在经济中占比不断上升，各国经济金融深化程度不断加强，而日益增强的金融深化与政府担保的结合一定程度上导致激励机制扭曲，金融危机发生频率增加，金融周期的重要性上升。目前逆经济周期的金融监管在应对经济周期波动时，同时面临房地产经济与信用经济叠加形成的金融周期的影响。因而政策制定者在考虑加强金融监管时，也应同时考量经济周期和金融周期的双重波动，平滑金融周期对经济周期的冲击。

金融监管架构与模式选择

金融危机及其带来的教训在国际上掀起了监管模式改革的新一轮浪潮。自1998年以来，OECD近80%成员国的监管组织架构发生了变化。这次改革有两大趋势：一是分业监管的整合，二是央行更大范围地介入金融监管。

在分业监管和单一监管等监管模式基础上，近年来多个国家开始采用双峰监管模式。国际上所称的“双峰”监管是指将金融监管聚合到两个方面：一方面，不同类型金融机构的审慎监管职责被整合到一个单一的监管部门内；另一方面，成立一个独立的监管机构负责所有类型金融机构的行为监管。前者负责三个监管目标：货币政策（目标是价格稳定）、宏观审慎政策（目标是金融稳定）和微观审慎政策（目标是金融机构稳定）；后者负责监管商业行为（目标是市场秩序和客户公平对待）。这四个监管目标各有不同但又相互联系。由此可见，“双峰”监管模式是试图用一种有效的方法将不同的金融监管目标結合起来的监管模式。

就金融机构而言，最重要的机构改革是原中国银行监督管理委员会、中国保险监督管理委员会合二为一，组建中国银行保险监督管理委员会。从银保监会合并以及职能划分改革来看，我国金融监管机构组织改革在一定程度上体现了“双峰”监管的特征，如将货币政策、宏观审慎政策的监管目标集合在央行，赋予央行拟定银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责。由此，央行的货币政策职责和金融稳定领域的分析和专业知识能够产生一定程度的协同效应，同时，还可以受益于央行的权威和独立性。而银保监会则作为银行业和保险业的行为监管部门，独立出来对跨领域不同金融机构的具体商业行为进行监管。

但是，也可以看出目前我国的金融监管机构改革并不是完整版本的“双峰”监管，基于我国金融体系的特点，中国证券监督管理委员会并没有纳入此次金融监管机构整合的范围。结合国外金融监管的实践，金融监管体制的调整需要经过一个过程。如荷兰自2002年引入“双峰”监管模式后，经历了十年的动荡时期，最终制定了单一的、跨部门的法律，对金融监管机构整合后成立了负责行为监管的荷兰金融市场管理局。目前我国金融市场情况的复杂性注定了不可能采取快速、一刀切的模式，监管机构和监管模式的调整将是一个循序渐进的过程。

国际金融监管实践转变

吸取2008年金融危机的教训，欧洲多个国际监管当局在重视风险量化考核等审计式监管的同时，通过分析式监管、前瞻性监管等方式提高监管分析能力、改善监管文化，提出宏观审慎监管与微观审慎监管相结合、对公司治理、企业文化与风险管控的认识与运用、外部监管与内容监管的辩证统一等观点。

2008年金融危机爆发以前，金融监管偏重于量化监管和合规监管，通过对财务报表和风险资本计量定期审查，同时关注内部治理体系设计、内控制度的健全并被完整记录。内部审计体系设计良好且预设文案完备，这种审计式监管是一种事后反应式监管，关注细节和程序，更多依赖于即溶机构的风险模型、财务报告和内部控制，缺乏前瞻性信息的获取和潜在风险的深入分析，在金融监管方面容易导致机构个体合规而难以避免系统的风险累积。

金融危机之后，分析式监管和前瞻性监管逐步取代审计式监管，监管机构在潜在风险引发偿债能力恶化和流动性比率降低之前，对其根源进行追踪和应对。其目的在于对被监管机构的风险偏好、公司治理、公司行为及内部文化作出判断，分析金融机构的文化和风险偏好是否显著增加了其清偿力和流动性风险，业务模式和战略是否具有可持续性。例如对董事会的评价是部分欧洲国家央行前瞻性监管的一种有效方式。监管要求的实现一定程度上寄托在董事会对风险管理框架、资本管理计划审批行为上，董事会认识不到业务的复杂性和风险点，就无法辨别和限制过度风险承担行为，因此对董事会决策能力分析及行为评价，强化董事会监管就变得尤为重要。

金融危机反映了仅依靠微观审慎监管的局限性，促使金融监管机构选择综合运用宏观审慎监管和微观审慎监管相结合的政策。宏观审慎监管立足于从整体上监督金融系统，并考虑失衡不断累积的过程。宏观审慎监管有两个维度，一是时间维度，关注风险随时间的演变，即经济和金融体系相互促进带来的顺周期性；二是空间维度，关注在一个时间点风险在金融体系内的分布以及金融机构之间的联系，那些对系统影响大的机构应该受到更加严格的监管。同时开发宏观审慎监管工具箱也是目前国际上主要着力点之一，除银行的逆周期资本要求及系统重要性机构的附加资本外，将会有更多的工具被开发运用。

我国金融监管实践

由我国金融监管机构和监管模式的发展历程来看，随着市场经济发展，金融监管经历了由单一监管模式—分业监管模式—中国特色的双峰监管模式的演变。

早在1948年12月1日中国人民银行成立之初，我国对金融业的监管职能就由该行来承担。在中国人民银行总行设立检查处，专门负责对金融业的监督管理。1978年后，我国的金融经济体制开始了现代化变革，逐步恢复成立了四大商业银行（工商银行、建设银行、中国银行和农业银行），承担原来由中央银行办理的存贷款业务和结算业务。 1982年金融机构管理司的设立标志着中国人民银行负责制定金融机构管理办法，审批金融机构设置和撤并以及研究金融机构改革。1983年《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》的颁布更加确立了中国人民银行国家金融管理的地位。1986年颁布的《中华人民共和国银行管理暂行条例》进一步确立了中国人民银行金融监管的重要地位。

自1992年以来，中国金融机构种类和金融业务品种在广度以及深度上都有了长足的发展，尤其是证券市场和保险市场发展的脚步越来越快，金融业实现了分业经营。中国证券监督委员会于1992年8月正式成立。1999年颁布的《中华人民共和国商业银行法》和《中华人民共和国保险法》标志着我国金融业分业经营、分业监管的时代到来。从1998年开始，亚洲金融危机愈演愈烈，局势十分严重，党中央、国务院对我国金融体制进行了重大改革。首先就是分业经营，具体要求是中央银行和商业银行与其旗下的证券、保险、信托等经济实体脱离，各司其业。然后调整中国人民银行的金融监管职能，同年中国保险监督管理委员会正式成立，接手了人民银行对保险机构的监管职能。至此，我国由人民银行、银监会、证监会、保监会组成的“一行三会”的新格局基本形成。随着《中国人民银行法》《中华人民共和国银行业监督管理法》《商业银行法》通过生效，我国分业经营、监管的管理体制得到巩固和完善。

2008年金融危机席卷全球，为促进国民经济平稳快速发展，我国推出了4万亿的投资计划。在逆周期的经济刺激政策之下，国民经济在2012年之后开始企稳回升，但是由于原有的产业结构升级并未到位，4萬亿的投资计划给国民经济带来的负面冲击如产能过剩、资产价格泡沫等问题日益显现。同时，面对欧洲国家等世界发达经济体的经济发展依然疲软，美国经济复苏较好，美元进入升值周期，我国经济发展面临的外部环境日益复杂，经济积累的系统性风险上升，每一次危机都意味着金融监管的失败和随之而来的重大变革。

在我国金融市场深化和开放的过程中，“影子银行”、P2P、互联网金融、电子货币等快速膨胀，近年来风险事件频发，加强监管成为维护金融稳定的重要方面。目前投资驱动的经济增长模式和间接融资为主的融资模式是中国高杠杆的直接原因。近期债券市场违约事件频发。截至2018年6月19日，违约债券数量共计177只，涉及违约主体98家，累计违约金额总计高达826.09亿元。7月20日，山东邹平农商行、贵阳农商行、河南修武农商行等农商银行被曝光出现不良贷款率激增的情况，其中河南修武农商行2017年末的坏账率高达20.74%。另外，从2018年6月1日到7月12日的短短42天时间内，全国共有108家P2P平台爆雷。

2016年国庆期间，对房地产市场的全面调控拉开了“金融去杠杆”的大幕。为完善宏观审慎政策框架，适应资产多元化的趋势，央行从2016年起将差别准备金动态调整和合意贷款管理机制升级为“宏观审慎评估体系”，通过资本约束金融机构的资产扩张行为。2017年元旦，央行结构性加息，试图从流动性的源头上缓解金融机构进一步加杠杆的节奏；7月份的第五次全国金融工作会议重申了金融的使命，提出了“服务实体经济、防范金融风险和深化金融改革”三大任务，提出设立金融稳定发展委员会加强金融监管；党的十九大提出“健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线”的艰巨任务。

2018年，伴随着国务院机构改革，银保监会组建，金融监管机构职能重新划分，金融领域的监管也持续加强，一系列资管新规和行业规定相继发布。4月27日，中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、国家外汇管理局联合印发了《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》。按照资管产品的类型制定统一的监管标准，对同类资管业务作出一致性规定，实行公平的市场准入和监管，最大程度地消除监管套利空间，为资管业务健康发展创造良好的制度环境。7月20日，中国人民银行发布了《关于进一步明确规范金融机构资产管理业务指导意见有关事项的通知》，对4月27日发布实施的《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》进一步细化。同日晚间，继央行、银保监会先后发布资管业务细则征求意见稿后，证监会也就《证券期货经营机构私募资产管理业务管理办法（征求意见稿）》及《证券期货经营机构私募资产管理计划运作管理规定（征求意见稿）》。中国银保监会就《商业银行理财业务监督管理办法（征求意见稿）》公开征求意见。

由此标志着一个全新的，既吸收国外先进监管经验又有中国特色的金融监管体系正在逐步成型。

金融监管变革的启示

当前我国经济发展进入新常态，发展的速度、方式、结构、动力都在发生转化。这既是金融发展的重要机遇期，也是金融风险的易发多发期。党中央在2015年提出进行供给侧结构性改革，“去杠杆”和防范系统性金融风险成为制定宏观政策的主要依据。一方面强调深化金融改革，增强金融提高服务实体经济的能力，为去产能、去库存、补短板等结构性改革提供强有力支持，另一方面在金融监管领域，从金融监管机构改革、分析式监管、宏观审慎政策等方面着手 ，不断提高监管能力，加快建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代金融监管框架。

首先，宏观审慎分析与微观审慎监管都应有风险预判能力。从宏观审慎分析的角度，金融监管要建立一套宏观经济状况和系统性风险分析体系，加强对整个金融行业产生威胁的风险因子的监控，积极获取前瞻性信息进行分析，对可能发生的风险要有警觉性，以便及早应对。从微观审慎监管的角度，在风险模型等定量分析基础上，金融监管要考虑监管的战略性和定性要素分析。如金融机构的商业模式及战略的可持续性，金融机构行为动机、领导风格及诚信、激励机制等，这些定性分析可以帮助监管机构发现问题的苗头，可以在问题恶化前将其解决在萌芽状态，防患于未然。

其次，金融监管要与时俱进，监管者能力要不断提升。面对不断变化的金融创新和日趋复杂的交易结构，金融机构相互关联性越来越强，金融风险呈现出跨机构、跨部门、跨业务的态势，这些对金融监管思路的与时俱进及监管者专业能力改良都提出了更高的要求。监管人员应做到完全熟知监管对象，最好来源于金融机构的工作经验，坚决杜绝高高在上，不切实际；对管理创新、产品创新及业务创新要随时关注并具有持续学习的能力，以便于适应变化，分析潜在风险，制定预案；同时要具备全面风险分析的意识和能力，不仅能识别单一风险，更要对复合风险、关联风险具备敏感度，以防止问题发生的连锁反应，导致系统性风险。

再次，强化金融监管干预，建立多样化的约束机制。金融风险事件的频发带来金融监管的不断升级，密集的非现场检查和现场检查、高额罚款、暂停执业，给被监管者敲响了警钟但这些事后约束并没有阻止风险的发生。因此监管强度和监管干预的时机成为金融监管的关键问题。金融监管要设置“基准”级别，对于在基准之上的金融机构上调监管强度，实施更为频繁、更有侵入性的监管。监管人员在日常工作中通过分析，研判金融机构的冒险行为和风险管理的缺失，要有勇气质疑金融机构战略导向和商业模式，基于预见性及最坏情境下进行早期监管干预，在风险发生前就采取必要的预防性监管措施，弥补事后约束的不足。