粮食补贴新趋势：从“增量导向”转型为“提质导向”

文翊 汪思扬 史莉娟

习近平总书记指出：“中国人要把饭碗端在自己手里，而且要装自己的粮食。”粮食是维持人类生存与发展的物质基础，是国家和民族发展的战略性资源。近年来由于种种因素，农民种粮的热情有所降低。为了调動农民种粮积极性，国家制定了一系列粮食补贴政策。

近日，针对粮食补贴政策，湖南省社会科学院研究员陈文胜、陆福兴接受了《粮食科技与经济》杂志的专访。

《粮食科技与经济》：粮食补贴政策自实施以来，产生了怎样的效应？

陆福兴：我国的粮食补贴政策体现了国家对粮食安全的重视，就其政策的导向性以及鼓励性的作用来说，政策的指向还是很明显的。一方面，粮食补贴政策的出台引起国民对“国家粮食安全”的重视，也让全社会形成了一个“国家粮食安全是国家安全的重要组成部分”的共识;另一方面，粮食补贴实际上也是一种“惠农政策”，对农民进行补贴，加大农业的投入，促进农村的发展，这对解决“三农”问题起到了很好的政策效应。

《粮食科技与经济》：粮食补贴政策在实施过程中是否存在问题？

陈文胜：由于农村的土地集体所有权、农户的承包权、土地的经营权这“三权分置”并行，造成粮食补贴政策的落实情况复杂。现在大体上是拥有承包权的农户拿粮食补贴，但是拥有承包权的部分农户已不种粮食。拥有承包权的农户将土地转包给他人，但拥有土地经营权的种粮大户却得不到种粮补贴，这使得原本对粮食的收益变成了一种对土地的收益，即拥有承包权的农户拥有粮食补贴的收益以及地租收益。土地制度的变化导致政策的效应降低，对此，新的粮食补贴政策要在“三权分置”的情况下，处理好诸如“粮食补贴到底是补贴农民还是补贴农业”“拥有承包权的农户其结构背景不同，有一部分其实并不需要这份收益，新出台的政策要怎样保证粮食补贴‘物尽其用”等一系列问题。

陆福兴：从政策的效应方面来看，这个政策在不同的区域有不同的效应，就拿北方和南方来说，北方的耕地多补贴的效用很明显，农民在这一块的收益就很明显;在南方，特别是那些耕地比较少的地区，人均补贴比较少，它的政策效应就不是很明显。从政策的实际推行情况来看，它对农民的激励呈分散性的效果，补贴分散到了每家每户，并且补贴金额不是很多（对于耕地少的农民来说），农民嫌少，对它的满意度就不是很高，特别是在南方地区。

《粮食科技与经济》：据了解，国外农业补贴力度较大，这是否影响了我国粮食在国际市场的竞争力？

陆福兴：相对于农业发达的国家，我国农产品的国际竞争力比较低，这主要表现在两个方面：一方面，就目前来看，我们的农产品在质量方面的国际竞争力还不够;另一方面，我们的粮食产品的品牌效应也不高，例如，国外有些品牌的国际知名度很高，而我们这类产品不是很多，竞争力就会比较低。当然，农产品的国际竞争力也与国家对农业的补贴有关，特别在价格这一块。有的国家经济条件比较好，农业实现了规模化生产，生产效率高，加上政府补贴力度大，在竞争中的价格优势自然更明显。然而，我国农业生产成本比较高，相关补贴方面与一些国家相比，也相对较低。所以，从这个层面上说，我国农产品在国际农产品市场中的竞争力有待提高。

《粮食科技与经济》：由于土地流转的问题，很多补贴并没有真正到种粮人手中，因此袁隆平院士建议按粮食产量来补贴，这样是否可行呢？

陆福兴：这是一个比较有争议的问题。日前，国家政策导向效应还是比较大的，国家还是保持了这种政策，包括2016年的时候政策转向，还是没有取消。当然，我们按粮食产量来补，也是可行的。但是，在实际操作中也会有一定的问题，比如说我没有种粮，但我可以通过购买别人的粮食获得国家的补贴，这其中就可能存在问题。因此，每个政策有它的好处，也有它的缺陷。在我国，由于地域差异，不同地区的土地面积、气候条件、水利条件差别人，而这些都是影响粮食产量的因素。即便是同样的地，因为基础水利设施的差异，也会造成种地成本的差异和粮食产量的区别。如果按照粮食产量米补贴，可能会因为环境因素等外部因素造成产量低的问题，从而导致部分农民损失较大。

《粮食科技与经济》：今后粮食补贴政策会向哪方面调整？会加大力度吗？

陈文胜：我们粮食生产以前是“数量导向”，现在慢慢在往“质量导向”转变，未来的粮食补贴走向将是“增量导向型”向“提质导向型”转型。具体来说，首先，要加强品牌的建设，强化对品牌的补贴。中国粮食知名品牌少，国际竞争力不高，而国际市场的粮食价格比我们低很多，加上我国人口多，对粮食的需求量大，国内粮价和进口粮价的巨大差距增加了粮食进口量。此外，我国粮食生产结构不均衡，玉米供过于求，而对大豆、食用油等粮食产品对外依存度高，导致了高产量（国内粮食产量高、粮食库存高）与高进口（进口粮食数量大）矛盾的产生，这也给保障国家粮食安全带来了一系列挑战。其次，粮食补贴政策也在随着食品结构的变化而进行调整。目前，“大粮食”概念（不仅指传统主粮，还包括水产、水果、畜牧养殖品等），食品结构的变化给粮食整体观念也带来了一定的影响，粮食补贴政策也在随之转型。再次，具体问题具体分析。我国粮食产量提上去了，但效益却没提上去，生产成本偏高，对此，粮食补贴政策也会根据这些具体情况进行调整。

原有的粮食补贴类型包括：粮食直补、粮种补贴、农机补贴。这三类补贴基本上还在运行，但是补贴低，而之前增加的补贴项目——对“产量大县进行补贴”以及“产量大户进行补贴”很有可能逐渐会往“对品牌大县进行补贴”的方向转型，并且在现有的基础上增加新的补贴政策。总的来说，我国粮食产业也在朝市场化方向发展，由市场、消费来引导生产。这些都影响了粮食补贴政策的变化——补贴的对象、导向、方式均发生变化：原来粮食产量低，主要抓生产，解决温饱问题;现在先抓市场，以市场、消费来引导生产，强化对品牌的补贴导向在此得以体现。

陆福兴：今后粮食补贴政策会慢慢调整，从而使其政策更加的精准，补贴更加到位，补贴方式更加简便、智能化等。随着我国经济的不断发展，对粮食方面的补贴力度也会不断加大，不仅是粮食，针对整个“三农”问题的补贴应该都会不断加大。国家正在推行乡村振兴战略，就是针对整个“三农”问题，而粮食又是我们国家“三农”里面的一个核心问题。粮食本身具有“战略意义”，粮食安全是国家安全的重要基础。专家把粮食比作另外一种“核武器”，国防安全，是一种公共产品，国家应该投入;农业在国家战略中，是准公共产品，国家必须投入，也会加大投入。同时，粮食本身的外部性比较大，从绿色环保的角度，它本身又能够发挥生态体制的作用。因此，从这几个角度来说，国家还会加大对粮食补贴的投入。

总之，今后我国粮食补贴将会往市场化、社会化的方向改革，一方面让国家财政补贴更有效应，另一方面更大程度上保证农民的权益，提高农民种粮积极性，从而促进粮食生产，维护国家粮食安全。