伦敦地铁PPP项目对中国PPP发展的借鉴

王洁

摘 要：作为PPP（公私合作）模式的发源地，从20世纪90年代开始，英国在基础设施建设等领域开始应用PPP模式。最经典的案例是伦敦地铁PPP项目。本文首先简要介绍了伦敦地铁项目运用PPP模式运作实施的全过程，其次探讨该PPP项目的创新亮点以及失败的原因，最后提出对中国PPP发展的启示。

关键词：轨道交通建设 公私合作模式 审核仲裁机制 风险管控 伦敦地铁

中图分类号：F283 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2018）03（a）-071-02

伦敦地铁PPP（公私合作）项目，因其PPP模式结构复杂，项目额巨大，其中又承载着重要的政治经济意义，得到了英国政府和有关企业的重视，其中不乏机制创新的亮点，比如政府负责运营、私企负责维护；比如审核仲裁机制的嵌入等，但是由于项目运行过程中，政府监管不力、企业管理混乱等因素，从项目开始仅仅经过7年时间，PPP项目中的私营机构就宣告破产。本文首先简要介绍了伦敦地铁项目运用PPP模式运作实施的全过程，其次探讨该PPP项目的创新亮点以及失败的原因，最后提出对中国PPP发展的启示。

1 案例介绍

伦敦地铁系统（The London Underground System）的运营开始于1863年。最初的伦敦地铁系统为私营企业所有，在1948年～2002年改由国营地铁公司（简称LUL）所有并运营。最近十几年，由于对现代化地铁服务能力要求的提高，LUL面临诸多困难与挑战。例如，更新改造成为伦敦地铁最大的挑战，由于资金需求巨大，完全靠政府补贴已经无法持续。

为了促使伦敦地铁系统更加高效，LUL在2002年12月和2003年4月，分别与Metronet、Tube Lines两大联合体签订了为期30年的公私合作合同（简称PPP）。Metronet、Tube Lines作为股东持有三家地铁系统基础设施公司，分别是BCV、JNP和SSL。

应用这种PPP模式为实现三方面目标：一是私营企业在长期持有公司的基础上，实现稳定的现金流。二是鼓励私营企业以全生命周期方式对地铁基础设施项目进行管理，其中包括对车站、轨道、列车以及信号系统的全面更新维护，约定时间为30年。三是国营地铁公司LUL负责地铁系统的运营，并负有安全责任。

在PPP项目付费上采用政府付费加绩效考核的机制。即以6%的贴现利率估算，该30年期的PPP项目的总价值约为157亿英镑，其中第一个项目评估期限是7.5年，项目估值为97亿英镑。LUL的主要收入包括政府补贴和票价收入。其中，英国交通运输部（DFT）通过伦敦交通局（TFL）每年支付LUL管理费用用于资助SSL、BCV和JNP三家基础设施公司的基础设施服务费，最终支付的具体金额取决于其服务表现。

在PPP合同中，联合体的主要义务是需要自行承担每年大约5000万英镑的费用一直到7.5年后方可进行结算，就项目执行过程中遇到的一些突发问题及风险，PPP合同允许联合体提出3.6亿英镑的上限来弥补亏损。

鉴于伦敦地铁PPP项目巨大，结构复杂，其中又承载着重要的政治经济意义，为确保PPP项目的有效执行，英国政府创新性地在项目中嵌入了一个审核仲裁机制。英国政府每7.5年对PPP联合体进行一次效果评估。

根据合同约定，签订方计划在2003年通过政府债券、银行借贷的方式对伦敦地铁系统进行升级改造，并在30年期合同结束前重新进行一次系统升级完善。

好景不长，在2008年两大联合体中的Meronet因经营不善首先宣告破产，英国政府由此造成的损失高达41亿英镑，另一个联合体Tube Lines也于2010年宣告破产。

至此，这项实施了不到7年的PPP项目的结局是伦敦地铁管委会支付了大约3.1亿英镑回购了公司的股票。

2 伦敦地铁PPP项目之得失

2.1 项目之得

伦敦地铁PPP项目中创新性地内嵌了一个审核仲裁机制。各合同签约方每7.5年需要根据变化情况重新调整合同内容。同时，政府专门设立了一位仲裁员，由其决定在相同条件下运行经济且有效的公司的成本水平（包括财务成本）。其核心任务是在PPP联合体运行经济且有效的前提下，确定PPP联合体为完成合同约定的投资回报率而提出的价格水平。

2.2 项目之失

英国议会及审计署曾对伦敦地铁PPP项目的失败进行深入剖析检讨，总结出的原因有多种，其最主要的原因是在PPP项目执行的各个环节政府监管的薄弱无力，这值得我们在以后开展PPP项目时高度重视。

2.2.1 信息的不透明使监管流于形式

伦敦地铁项目具体，PPP结构复杂，又关乎伦敦城市的政治经济稳定，对参与竞标的联合体的资格条件要求严格，能够参加竞标的联合体极为有限，为防止流标，政府和联合体就项目事宜进行了艰苦谈判，谈判过程复杂和信息不透明。这也导致了日后项目的执行过程中，运营信息和成本数据的不透明，使政府和仲裁者的监控都流于形式。

2.2.2 风险管控机制不力

鉴于该PPP项目的特殊性，政府采取了债务担保的方式以确保项目的持续性，但因为政府不是PPP项目的直接参与者，无法直接管控金融风险，导致监管弱化。交通部门希望私营部门自行发现实际操作风险并防范，但收效甚微。

2.2.3 政府激励机制弱化

因为地铁的运营和票務仍旧由LUL公司负责，而该PPP项目的主要内容就是对地铁的基础设施进行更新维护，弱化了企业进行商业性开发的积极性。这就使企业的权利与地铁实际收益相剥离，而私营机构以利润最大化为目的，没有了对现实利润的追求，就很难激起企业的创新能力，项目在采购过程中使用了传统的供应链模式，使得联合体无法管控采购，也无法激励供应商提供最佳的产品和服务。

3 对中国PPP发展的启示

对伦敦地铁PPP项目的得失分析，给中国未来的PPP项目的开展带来了很多重要的启示。

3.1 引入审核仲裁机制

审核仲裁员在伦敦地铁PPP项目中发挥着重要作用。仲裁员保持独立权威地位，必要时，为PPP框架内的有关问题提供及时合理的指导。我国轨道交通和投资建设过程中，采用公私合作模式日渐盛行，而这种模式中特许经营期一般设计得比较长，如何灵活应对在项目执行过程中出现的意想不到的变化和问题，可以考虑尝试引入审核仲裁机制。伦敦地铁PPP模式中的定期审核仲裁机制，设计得比较合理，仲裁员在清晰、透明和连续的框架内工作，提供有效指导，并作出及时反馈，同时保持独立的权威，实现了PPP固定模型中的弹性变化，为项目的有效执行提供了一种制度上的保障。

3.2 加强政府监管机制

PPP项目由于巨额的初始投资和自身的准公共物品属性，需要完善的政府监管机制作为保证。在逐步完善的PPP相关法律规范和指引的适用下，明确的监管机构，公开透明的监管程序是有效监管的关键。PPP项目信息在招标投标阶段的公开，有利于促进投标企业之间的充分竞争，甄选符合条件的合作者。在项目实施阶段，运营信息和成本数据的公开透明则成为政府进行有效监管的重要依据。

3.3 理顺公私关系

像我国轨道交通建设等公共项目具有独特性，公共部门追求低成本，私营机构追逐高利润，二者存在天然的矛盾需要平衡和调和。私营部门需要政府的管辖和激励，政府需要私营部门对项目的负责、经济且有效的运营，公私合作保持良好的关系，对于PPP项目的顺利完成显得尤为重要。

参考文献

[1] 周蕾.走向破产的英国伦敦地铁——中国地铁未来发展之鉴[J].国际工程与劳务，2014（6）.

[2] 吴亚平.PPP项目物有所值如何炼成[J].中国投资，2016（7）.

[3] 沈言言，邵俊岗.PPP项目定价理论、模式与定价机制构建[J].地方财政研究，2017（10）.