OECD国家职业中断女性养老金缴费的减免机制和政策实践

郝君富

（对外经济贸易大学保险经济学院，北京 100029）

一、引 言

女性是家庭劳务的主要承担者，即便不考虑女性的就业状态，女性所从事的非付薪工作时间均多于其配偶，OECD国家女性每天所从事的非付薪就业时间平均为277分钟，而男性为140分钟[1]（P200）。而且随着孩子的到来，女性所从事的非付薪家务劳动时间与男性的差距将进一步增加，从事付薪就业的时间将进一步减少，为兼顾家庭照护责任女性可能存在经常性的职业中断甚至在较长的一段时间内退出劳动力市场。2014年OECD国家25～49岁女性因承担护照责任而退出劳动力市场的比例平均为24.48%，而男性仅为4.18%①。需要兼顾家庭照护责任使女性在就业市场中更可能遭遇性别歧视，面临更高的失业风险，进而带来女性因失业而导致的职业中断，2017年OECD国家25～54岁主要就业群体的失业率男性平均为5%，而女性为 5.7%[2]。

女性因承担照护责任需要或因失业导致经常性的职业中断，而职业中断将对其收入相关的缴费型养老金的受益带来显著影响。原因在于，决定缴费型养老金受益水平的关键性因素是劳动者在付薪劳动力市场中的参与程度、工作年限及收入水平，而职业中断对上述因素均会带来负面影响。首先职业中断将直接导致女性就业率的下降和缴费年限的减少，使女性难以满足全额获得养老金受益的最低缴费年限要求；其次，经常性的职业中断还会降低女性的人力资本和收入获取能力，导致女性较低的工资收入和养老金缴费水平[3][4]，进而导致女性明显的养老金收入损失。经常性的职业中断带来的女性养老金受益损失是导致养老金受益水平存在明显性别差距的重要原因，女性老龄人口的养老金受益水平远低于男性，2011年25个OECD国家女性所获得的缴费型公共养老金平均较男性低 28%[5]（P81）。

养老金是退休老龄人口的基本收入来源，职业中断带来的女性养老金受益损失加剧了女性老龄人口的贫困问题，女性老龄人口的贫困率明显高于男性[6]。因而，通过养老金机制的优化设计，使女性因承担家庭照护责任而导致的职业中断或因就业市场性别歧视而导致的失业中断得以补偿，提升女性人口的老龄收入保障，降低老龄贫困风险，应成为各国养老金体系的重要改革内容。多数OECD国家在其公共养老金体系中向女性提供特定的养老金缴费减免（Pension Credits）机制以补偿职业中断对女性养老金受益的不利影响，其政策经验值得借鉴。

二、OECD国家公共养老金体系对于女性职业中断的缴费减免机制

养老金缴费减免政策是应对女性职业中断对养老金受益不利影响的重要机制设计，在应用中主要体现为允许将照护子女及失业期间一定的职业中断期纳入养老保险缴费期间的计算以延长缴费期，使存在职业中断的女性更可能达到全额领取养老金对于最低缴费年限的要求并提高受益水平。下面分别阐述OECD国家针对承担照护责任和失业两种职业中断情况而设计的的养老金缴费减免政策。

（一）女性因承担照护责任导致职业中断的养老金缴费减免政策

因承担照护责任导致职业中断的养老金缴费减免政策的机制设计如下：

1．允许纳入养老金缴费期限的中断期间：通常允许覆盖孩子达到一定年龄的中断期。多数OECD国家把对于较小的孩子（通常3～4岁之前）的照护中断期视同女性参与付薪的就业纳入养老保险缴费期间的计算，而对于因照护较大的孩子（如6～16岁）而延长中断期的情况通常不计入缴费期间的计算（具体情况见表1）。

2．职业中断期间的养老金缴费基础：即职业中断期间选取什么样的收入水平作为养老金缴费的计算基础（Pensionable Earnings）。对此各国规定存在较大差异，主要包括以下确定方法：（1）按职业中断前的收入水平或其一定比例/倍数确定，如比利时、日本等；（2）按固定的收入水平确定，如奥地利；（3）按一生的平均收入水平、最好年份的平均收入水平计算确定，如希腊、法国等。详见表1。

表1 与子女照护相关的养老金缴费减免政策示例

作为一个总的原则，一个人获得养老金缴费减免应该是存在实际的职业中断，但当减免政策未产生额外受益时一些例外的情况也可能存在。在挪威、希腊、德国、瑞典等国，当缴费减免对于母亲的养老金受益没有产生差异性影响时，如当全职在家的母亲是主要照护人时可由父亲享受减免，允许家庭自主选择减免政策的受益人或在两者之间进行分享，这一灵活的规定有助于提升家庭总的养老金受益水平。

（二）女性因失业导致职业中断的养老金缴费减免政策

1．允许纳入养老金缴费期限的中断期间：通常覆盖的时间为失业受益 （失业保险和失业救助受益）的领取期间，部分国家受益期间的规定同时取决于受益人的年龄及缴费年数，如德国。其他国家相关规定见表2。

2．职业中断期间的养老金缴费基础：通常按照失业中断期间所获得的失业保险或失业救助的受益金额或其一定比例确定，有的国家失业受益的金额会根据失业时的年龄及家庭状况适用不同的原则，如德国、比利时等。部分国家按失业中断前的收入水平或其一定比例作为养老金的缴费基础，如西班牙、瑞典等。具体情况见表2。

表2 与失业相关的养老金缴费减免政策示例

三、OECD国家公共养老金体系对于女性职业中断的隐性减免机制

在收入相关的缴费型养老保险体系中明确规定允许将一定的职业中断期间纳入养老金缴费期间的计算，这被称为显性的减免政策（Explicit Credit），除此之外，部分OECD国家的公共养老金体系中还存在隐性的减免政策（Implicit Credit）。典型的如通过第一支柱养老金计划隐性地发挥减免职能。第一支柱养老金计划主要包括基本养老金、最低养老金及基于家计调查的社会救助。第一支柱养老金计划是向无力支持其退休后生活，更易遭遇贫困风险的老龄人口提供财务支持的再分配机制，养老金的受益独立于以往的缴费历史或独立于收入水平，仅需要进行最低的养老金缴费，因而在第一支柱养老金计划中，就业中断往往成为与养老金受益“不相关”的因素，可以被隐性地排除掉。如在新西兰，公共养老金只是基于居住基础上的普遍受益的基本养老金，因此任何期间脱离劳动力市场均不会改变公共养老金的受益水平。

除通过第一支柱养老金计划发挥隐性的减免功能，隐性的缴费减免政策还包括缩短全额获得收入相关的缴费型养老金的最低缴费年限要求，并允许将职业中断期间排除在外的减免政策。如在美国虽然不存在显性的养老金缴费减免政策，但规定全额获得养老金所需要的最低缴费年限为35年，只要实际就业年限达到35年，职业中断可以被完全排除在外，不会对养老金收入造成影响。

一国应采取显性的还是隐性的，还是同时采取两种养老金缴费减免政策，没有绝对、统一的标准。多数OECD国家均在其收入相关的缴费型公共养老金体系中提供与儿童照护和失业相关的显性养老金缴费减免机制以填补缴费差距。美国、澳大利亚、墨西哥、荷兰、新西兰等国家不提供显性的缴费减免政策，但均提供隐性的缴费减免政策以发挥类似的作用。OECD国家针对职业中断的公共养老金缴费减免机制的简要对比见表3。

表3 OECD国家针对职业中断的公共养老金缴费减免机制比较

四、OECD国家养老金缴费减免机制的经济影响与政策启示

（一）缴费减免机制有助于填补缴费差距，提升女性退休收入的充足性

OECD国家的政策实践表明，公共养老金体系中的养老金缴费减免机制是一项抵消女性职业中断对养老金受益不利影响的有效工具，有助于提升女性退休收入的充足性。研究表明，OECD国家处于中等收入水平的30～40岁女性，存在5年职业中断的两个孩子的妈妈与不存在职业中断的两个孩子妈妈相比较，其养老金受益水平的损失约为4.4%，10年职业中断的损失约为11%。失业也产生类似的影响，处于平均收入水平的35～45岁就业群体，3年的失业中断相对于无中断者养老金的受益损失为3%，5年失业中断将损失5%，10年中断将损失11%[5]（P95）。即按照OECD国家的平均水平，职业中断对于养老金收入的影响为平均每中断1年损失1%，实际上这一损失水平远低于在缺少再分配效应情况下的精算结果，按OECD精算模型的测算，每个缺失的缴费年度养老金的平均损失应为2%～2.5%[5]（P94），这表明养老金缴费减免政策发挥了抵消因职业中断导致的养老金损失的关键性职能。Anna D’Addio研究认为针对照护中断的缴费减免政策对于提升女性养老金替代率具有正面影响，若OECD国家不存在减免政策，存在3～15年职业中断的妈妈们养老金替代率的平均水平将下降3%～7%[7]。针对美国和智利的研究表明缴费减免政策对养老金受益具有正面影响，尤其对于低收入女性群体更为重要[8][9]。而爱沙尼亚、以色列、韩国、墨西哥、土耳其等国对于失业中断不提供养老金缴费减免政策，导致失业中断者面临较大的养老金受益损失[5]（P98）。

近年来为保持公共养老金体系的财务可持续性，部分国家通过改革进一步加强了养老金缴费与受益之间的关联程度，如在公共养老金体系中引入名义缴费确定型计划（Notional Defined Contribution：NDC）。缴费与受益之间的关联程度被紧密加强后，职业中断带来的缴费差异以及由此产生的对养老金受益的不利影响难以被降低，在此背景下为提升女性退休收入的充足性，降低老龄贫困风险，养老金缴费减免政策变得尤其重要[10]。

除显性的养老金缴费减免政策，隐性减免政策也有助于填补缴费差距，提升女性的退休金收入。如在澳大利亚和智利，虽然不存在对失业者职业中断期间显性的养老金缴费减免政策，但通过第一层次公共养老金计划发挥关键性的作用，可向低收入者长期的失业给予更好的保护。在墨西哥不存在与儿童照护相关的养老金缴费减免机制，进而缴费型养老金的受益差距明显存在，但低收入者可以获得最低养老金，而且即使是全职就业者缴费期限不足24年也只能获得最低养老金，因而承担照护责任导致的职业中断并未对其退休收入带来明显影响。

（二）缴费减免政策的影响效果取决于机制设计的慷慨程度

养老金缴费减免政策整体上有助于降低职业中断对女性养老金受益的不利影响，但政策的效果在国家间存在较大差异，这主要取决于减免政策的慷慨程度差异。而缴费减免政策的慷慨程度主要取决于允许纳入缴费期间的中断期限的长短及养老金缴费基础的计算标准选取两项机制设计。首先从允许纳入缴费期间的中断期限来看，期限越长意味着政策越慷慨，越有利于更多的女性获得全额养老金的受益资格。以英国为例，2007年英国政府通过立法改革了对于照护责任的养老金缴费减免政策，将减免期间由孩子6岁提高至12岁，政策的慷慨程度明显提高。这一改革使更多的女性获得了收入相关的缴费型养老金的受益资格，自2010年以来有约78万英国女性因该政策改革而受益[11]。养老金缴费基础的不同计算标准也会产生差异性的政策效果，如按一个较低的固定水平作为职业中断期间养老金的缴费基础，将使中断期间的养老金缴费水平较低进而影响未来的养老金受益水平，而按职业中断前的收入水平或一生中最好年份的平均收入水平为基础计算中断期间的缴费，将有助于提高缴费和受益水平，属于更加慷慨的缴费减免政策。

（三）缴费减免机制需同时兼顾慷慨程度、财政成本及就业激励

从可获得的融资信息来看，在很多国家职业中断期间的养老金缴费通常由政府或主要通过公共预算、特定的公共储备基金进行支付。这一机制的成本是很高昂的，在奥地利，2014年儿童照护和失业相关的养老金缴费减免成本约分别相当于GDP的0.3%和0.4%；2011年法国政府支付的用于儿童照护相关的养老金缴费减免成本超过GDP的0.75%；瑞典政府2012年支付的用以使职业中断的父母可以照护子女的养老金缴费占总缴费的2.5%；德国政府2012年向有3岁以下孩子的父母提供的养老金缴费减免的成本约相当于总缴费的近6%[5]（P91）。政府所承担的养老金缴费减免政策的成本因政策的慷慨程度不同而存在差异，因而政策制定者需要同时兼顾缴费减免政策的慷慨程度与政府财政支出的可负担性。

除财政支出成本，就业激励也是需要考虑的因素，应注意尽量避免使养老金缴费减免机制产生不利的就业激励后果。如对于照护相关的职业中断给予过分慷慨的受益会弱化女性与劳动力市场之间的联系，降低女性对劳动力市场的参与，损坏女性的职业前景和财务的稳定性，进而导致女性明显的人力资本和缴费的损失，这最终对于政府来讲成本是特别高昂的[12]。因而政策制定者在决策缴费减免政策的慷慨程度时需要努力实现平衡，即确保女性不会因为职业中断而承担过高的养老金受益损失，同时能够激励女性缩短中断期间，积极参与就业。

（四）缴费减免机制需要与家庭友好型就业政策实现组合应用

养老金缴费减免政策是一项有助于抵消职业中断不利影响的有价值的政策工具，但为帮助女性更有效地平衡工作与家庭护理责任以降低职业中断，单一的养老金缴费减免政策是不够的，需要更为广阔的政策视角，特别是需要与家庭友好型就业安排（Family-friendly Arrangements）实现组合应用。很多OECD国家提供一系列的家庭友好型政策，主要包括：

1．向男性提供专属性的育婴假期

育婴假期（Parental Leave）的规定方法通常包括：（1）规定一个家庭的总受益，父母可自主选择双方之间进行分享；（2）可转移的个人受益，即受益可以转移给另一方；（3）不可转移的个人受益，即两方均被覆盖一个固定期限的不可转移的休假权利。从政策的影响效果来看，当休假是按家庭或可转移的形式提供时，父亲的休假是较低的。为推动父亲利用休假分担家庭照护责任，约有一半的OECD国家向父亲提供不可转移的专属性的休假权利。如在冰岛有三分之一相当于13周的育婴假期专属于孩子的父亲，挪威为20%相当于10周，瑞典为13%相当于8周半。德国政府还对至少休满两个月育婴假期的父亲给予两个月额外的奖励假期，该政策推行后父亲休假的比率由2007年的9%增加至2010年的25%②。向父亲提供专属性的育婴假期有利于促进家务劳动在夫妻之间实现更加平等的分担，进而使女性可能在生育子女后缩短中断期间，尽快回到全职就业岗位参与就业。

2．提供有品质、可负担的社会化儿童照护服务

社会化儿童照护服务的可得性是女性在生育子女后是否选择较长期间中断就业决策的重要影响因素。如果社会化的儿童照护服务是难以取得的、不可负担或低质量的，父母们会倾向于选择家庭照护，考虑到性别工资差距的存在，在就业市场中收入水平较低的母亲通常会优先退出劳动力市场。因而，为提升女性的就业率，很多OECD国家向孩子处于幼小阶段的家庭提供社会化的儿童照护服务。如瑞典政府在20世纪七八十年代加大了对高质量正规儿童照护服务的投资以促进女性就业，同期的女性就业率由60%提高至80%[1]（P212）。包括瑞典在内的北欧国家同时拥有最大规模公共投资的正规儿童照护服务、最高的儿童照护服务录取率及最高的女性就业率。虽然在美国没有产假和陪产假的规定，但婴儿出生后满4周即可入园实现社会化的儿童照护。除此之外，智利和墨西哥等拉丁美洲国家也通过发展公共儿童照护计划大力发展儿童照护服务，计划主要针对贫困家庭及需要就业、学习或找工作的母亲，以低成本提供优质的儿童照护服务，在智利社会化的儿童照护服务均由受过专业的学前教育或早教训练的专业人士承担，因而政策的实施不仅促进了女性就业的增加，还实现了儿童更好的发展。社会化的儿童照护服务有助于帮助女性从繁重的家庭照护责任中解脱出来，减少职业中断，通过积极参与劳动力市场累积并提升自身的养老金受益水平。

3．提供更为灵活、弹性的就业安排及就业保障

灵活的、有弹性的就业安排有助于女性更好地兼顾就业与家庭照护责任，OECD国家的做法具体包括允许兼职就业、提供工作起始时间的灵活选择及允许在家庭中办公等。同时，不断提高兼职就业的质量，逐步确保在社会保障受益方面对兼职就业者的平等对待，向兼职就业者提供良好的教育或技能培训，以帮助从事兼职就业的女性实现向全职就业的转化。

五、结 语

养老金缴费减免机制是在养老金体系中更好地对女性所承担的生育和子女照护这一重要的社会责任从政策层面予以确认，有助于帮助存在职业中断的女性获得养老金的受益资格并提高受益水平[13]。我国同样具有向女性提供养老金缴费减免机制改革的必要性。在我国女性同样是非付薪家务劳动的主要承担者，我国女性平均每天从事的非付薪就业时间平均为234分钟，而男性为91分钟[1]（P200）。女性在生育子女后将面临更大的压力以兼顾就业和家庭照护责任。当前我国《劳动法》对于产假的基本规定为 “女职工生育享受不少于九十天的产假”，对于陪产假，劳动法等相关法律法规未做出明确规定，各地区在执行过程中产假和陪产假政策可能存在差异。以北京市为例，政策规定女性的产假至少为128天，配偶的陪产假为15天。而OECD国家2014年女性生育子女后可享受的产假和育婴假期平均为57.7周，其中付薪的假期平均为36.6周，非付薪的假期为21.1周；同时多数国家还规定有父亲专属的育婴假期，OECD国家父亲可享受的育婴假期平均为27.9周，其中付薪的假期平均为7.6周，非付薪的假期为20.3周③。因而当前我国对于产假和陪产假的规定从国际比较来看是偏短的，特别是在我国缺乏有品质的、社会化的儿童照护服务资源的情况下，当前的产假和陪产假规定无法满足家庭对于子女照护的基本需求，致使多数家庭由祖父母承担繁重的儿童照护服务，或部分女性不得不在生育子女后中断自身就业以承担家庭照护责任。

在未富先老、人口快速老龄化的背景下，我国于2016年开始推行“全面二孩”的人口政策，而生育两个孩子的女性将面临更为繁重的子女照护责任，按当前的产假和陪产假规定根本无法满足家庭对于两个孩子照护的需求，这将导致中断就业甚至彻底退出劳动力市场女性比例的进一步增加。为配合国家“全面二孩”人口政策的顺利实施，提升我国女性的就业市场参与率，减少职业中断，借鉴国际经验实施养老金体系的配套改革势在必行。主要包括向女性提供更为人性化的产假政策，如提供更长时间的产假，并面向生育子女的女性提供养老金缴费的减免政策等。但进一步延长女性产假可能使女性面临更为严峻的就业市场歧视，就业市场的性别不平等将进一步加剧，因而有必要同时延长陪产假，向父亲提供专属的不可转移的育婴假期，以实现家庭照护责任在男性和女性之间实现更为平等的分担，使女性可以更公平地参与劳动力市场并累积自身与就业和收入相关的养老金受益，从长期来讲，这将有助于同时降低劳动力市场和养老金体系中的性别不平等。

与此同时，在“全面二孩”背景下，大力发展社会化的、有品质的儿童照护服务，提高儿童照护服务的可得性，对于降低女性职业中断同样非常重要。教育部发布的《2016年全国教育事业发展统计公报》数据显示，我国学前教育的毛入学率④为77.4%。但因幼儿园通常仅招收3周岁以上的幼儿，我国3岁以下幼儿仅有不到4%由幼教机构照看，在有3岁以下孩子的18～45岁城镇女性中，有近三分之一的女性因为孩子无人照料而被迫中断就业[14]。因而，在推行“全面二孩”的人口政策背景下，我国有必要扩大社会化的、有品质的儿童照护服务，并进一步提高3岁以下幼龄儿童的入园比例，以帮助更多的女性在生育子女后缩短职业中断期，积极参与劳动力市场，通过就业获得累积并提升自身养老金受益的权利。

注：

① 数据来源：European Union Labour Force Survey (EULFS).http://ec.europa.eu/eurostat/web/microdata/european-union-labour-force-survey。

② 数据来源：German Federal Statistical Office,www.destatis.de。

③ 数据来源：OECD Family Database,http://www.oecd.org/els/family/database.htm。

④ “毛入学率”是指某一级教育不分年龄的在校学生总数占该级教育国家规定年龄组人口数的百分比。